보건의료의 특수성과 시장 실패로 인한 정부 개입의 필요성 및 효율성과 형평성 제고의 중요성 doc_id PCY_201502100918025691_1

건강한 삶은 인간의 보편적 염원이며 건강권은 인간이라면 누구나 누려야할 보편적 권리로 인식되어 왔다. 그러나 건강권이 처음부터 권리로 인정된 것은 아니었다. 건강한 삶에 대한 인간의 염원은 인류의 역사만큼이나 그 뿌리가 깊고, 건강을 최고의 행복지표로 삼고 있는 것은 동서를 막론하고 언제나 진실이었다. 이처럼 건강의 중요성은 시공을 초월하여 강조되고 있었지만 개인의 문제일 뿐이었고 국가나 사회는 오랫동안 방관자적 입장을 지속해 왔다. 역사상 최초로 시민이 정치의 주체로 등장한 근대 민주주의 국가에서도 국민의 건강문제는 전염병처럼 심각한 사회문제를 야기하지 않는 이상 국가 개입은 거의 없었다. 인구의 크기가 국력과 밀접한 관련이 있었던 중상주의시대에는 국가가 인구증가와 국민건강증진을 위해 많은 노력을 경주하였지만 당시의 보건의료의 제공 역시 수혜적이고 체제유지적인 관점에서 이루어질 뿐이었다. 선진국의 경우는 18~19세기의 산업화와 공업화 속에서, 반면에 후진국의 경우는 경제개발의 깃발 아래에서 국민의 건강 상태는 극도로 악화되었고, 건강은 개인의 문제로 치부되고 있었다. 건강에 대한 투자는 즉각적인 경제수익(immediate economic return)이 없는 소비라고 생각하고 있었기 때문에 인적 자원(human capital)으로서의 건강은 초기 경제개발 단계에서는 우선순위가 되지 못했다. 결국 건강증진은 경제개발에 따른 하나의 부산물(trickle-down)일 뿐이었다(Midgley, 1981). 그러나 20세기에 들어와 고도의 경제성장을 거듭한 세계 각국은 발전의 방향을 복지 쪽으로 전환하였는데, 이는 경제성장에 따른 부의 축적이 국민의 인간다운 삶에 대한 투자 기반이 되어 주었기에 가능했다. 인간다운 삶”이란 인간의 존엄성에 상응하는 생활을 의미한다. 즉, 국민들은 건강하고 문화적인 최저한도의 생활에 대한 권리를 주장하기에 이른 것이다. 이러한 맥락에서 인간다운 생활의 보장이란 소득보장과 의료보장을 의미한다고 볼 수 있다. 보건의료부문의 궁극적인 목표로 효율성의 증진 못지않게 형평성의 제고 또한 간과할 수 없다. 형평성은 인류사회가 오랫동안 추구해 온 중요한 가치 중의 하나이며, 특히 보건의료부문에서는 정책의 대상이 사람의 생명이 되는 까닭에 형평성의 문제가 더욱 중요한 공공정책의 관심사가 될 수밖에 없었다. 특히, 보건의료를 인간의 기본적인 권리로 인식하는 현대의 인식 기준에 따라 형평성은 보건의료에 있어 매우 중요한 평가 항목이 되고 있다. 이러한 형평성은 제반 경제사회변수에 의해 정의된 계층간 보건의료 및 건강관련 지표들의 차이와 분포라는 관점에서 정의할 수 있는데, 퀵과 일킨스(1991)에 따르면 국민들의 건강을 결정하는 핵심적인 변수는 불평등이라고 한다. 불평등은 빈곤층의 건강상태뿐만 아니라 전체 국민의 건강상태에까지 악영향을 끼치는데, 이는 평등을 지향하는 국가일수록 그 국민의 건강도가 증가한다는 것을 의미한다. 인간의 욕망은 무한한 반면 이를 충족시킬 수 있는 자원은 유한하며, 특히 보건의료부문의 경우는 다른 분야보다 고도로 훈련된 전문 인력과 고가의 시설과 장비를 필요로 하기 때문에 희소한 의료자원을 어떻게 효율적이고 공정하게 배분할 것인가 하는 문제가 보건의료정책의 주요과제가 된다. 이에 대한 접근방안은 정부가 직접적으로 개입하는 방법과 가격기구를 통한 시장경쟁방식(market competition policy)으로 구분될 수 있다(김한중, 1989). 역사적으로 보건의료는 다른 서비스에 비해 외부성 존재, 불완전한 지식, 불확실성 등의 독특한 특성으로 인하여 정부의 개입이나 규제를 당연한 것으로 받아들여 왔다. 즉, 정부는 일반적으로 효율성(efficiency)과 형평성(equity)을 제고하기 위하여 정치적, 경제적, 법률적 개입을 실행하여 왔으며 이러한 정부개입은 시장기능의 실패, 건강과 의료이용의 비형평성, 과도한 의료비의 지출, 비효율성, 자원의 불균형 분포와 비효율적 배분 등의 결과에서 그 정당성을 확보할 수 있다. 보건의료는 일반재화나 용역과 구분되는 특성이 있으며, 이는 대체로 의료자원과는 관련성은 적은 편이다. 첫째, 관련지식이나 정보의 불균형성하에서 수급에 대한 판단은 늘 논란의 소지를 지니고 있다. 즉, 소비자는 공급자의 전문지식에 의존하는 전문가 지배(professional domi-nance)를 벗어나기 어려운 가운데, 보건의료의 특성상 제삼자의 개입을 불허하는 경우도 빈번하다. 둘째, 수요의 예측이 불가능하다. 더욱이 수요의 상당부분은 필요 시에 즉각적인 대응을 필요로 하고, 적절한 대응 여하에 따라 파급효과 또한 매우 큰 차이를 지닌다. 셋째, 외부효과가 존재한다. 외부효과는 예방접종과 같이 긍정적인 경우와 자원사용의 독점과 같은 부정적인 경우가 있다. 넷째, 공급에 제약이 있다. 기본요건을 갖추고 시장에 진입하기까지 일정량의 시간, 공간을 필요로 하며 때로는 진입장벽도 존재한다. 다섯째, 소비적요소와 투자적요소가 혼재한다. 즉, 소비가 생산성 증대와 관련되기도 한다. 이상과 같은 특성은 의료자원의 개발 및 활용에 대한 공공부문의 개입을 종용해 왔으며, 개입의 정도에 따라 해당 공공정책의 방향도 결정되고 있다. 완전경쟁시장(purely competitive market)의 조건이 불충분할 때 시장의 실패는 일어난다. 즉, 충분한 정보를 가지고 있는 다수의 소비자와 공급자(many well-informed buyers and sellers), 동질의 상품(homogeneous goods), 소비자와 공급자의 독립된 행동(the buyers and sellers acts independently), 자유로운 시장진입과 퇴출(free en-try and exit in the market) 등이 충족되지 못할 때 시장은 실패하고 경제적 비효율이 야기되어 정부 개입을 필요로 하는 상태가 된다. 보건의료분야는 이러한 완전경쟁조건을 충족하지 못하고 시장에서 경쟁의 실패, 공공재(public good), 외부효과(externality), 정보의 실패(information failure) 등의 특징을 지니고 있어 시장의 실패가 일어나는 대표적인 분야 중 하나이다. 이러한 특징으로 보건의료시장에서는 시장의 원리에만 의존할 수 없고, 정부의 개입 하에 재화나 서비스의 생산, 소비, 분배를 담당할 규제정책과 촉진정책을 필요로 한다. 공공재가 배제불가능성(nonexclusion)과 비경합성(nonrivalry in consumption)으로 인해 민간부문에서 가지고 있는 공공재가 과소 공급되거나 아예 공급되지 않는 경향이 있다. 보건의료서비스 중 공중보건사업과 의료분야의 연구개발 등은 그 혜택이 비용 지불자에게 보다 더 광범위하게 제공되고 또 해당 사업제공자의 입장에서는 수익성이 매우 낮아 공공재의 성격을 가지고 있다. 따라서 정부는 공공재의 제공을 위해 강제적으로 재원조달을 하거나 혹은 정부가 직접 해당 공공재를 제공하게 된다. 경영주체의 의사결정에 따른 편익이나 비용이 제삼자에게까지 미칠 때 그리고 그 의사결정자가 본인의 행위에 의해 타인이 누리는 편익이나 타인이 부담하는 비용을 고려하지 않을 때 외부효과가 발생한다. 사회적 한계비용이 개인적 한계비용보다 커서 과다생산이나 소비가 발생할 때 부의 외부효과(negative externality)가 발생하고, 사회적 한계편익이 개인적 한계편익보다 커서 과소생산이나 소비가 발생할 때 정의 외부효과(positive externality)가 발생한다.