정권별 정부혁신의 방향성과 국정운영 기조에 따른 공공감사제도의 변화 및 발전 양상 분석 doc_id PCY_201502110902305581_1

초기 정부혁신과 관련한 논의들은 미국의 신공공관리론(NPM), 신거버넌스(New governance) 이론 등에서 착안하여 시작되었다. 그러나 정부혁신에 대한 정의를 다룬 이론적 추세는 추상적인 개념으로, 정부혁신에 대한 방향성을 논의하는 데 초점을 둘 뿐, 정부혁신에 대한 구체 적인 측정이나 평가를 위한 세부적인 내용을 규정하는 데 한계가 있었다. 이에 따라서 정부 혁신은 정책 분야별, 대상 단위별로 분권화, 투명성, 책임성, 경쟁, 성과, 고객지향, 참여, 효율성 등으로 구체화되어 다양하게 논의되고 있다. 따라서 정부(정권) 간 혁신의 내용과 의미는 상당한 차이가 있다. 물론 본 연구에서 초점을 두고 있는 공공감사제도의 변화는 정부혁신의 변화와는 다소 분석 범주(수준)에서 차이가 있다. 그럼에도 불구하고, 각 정권마다 공공감사제도가 정부혁신의 큰 틀 안에서 이루어져 왔기 때문에, 간접적으로 정부혁신의 큰 방향과 틀은 공공감사제도의 변화와 맥락적으로 많은 관련성이 있다. 따라서 이러한 점을 고려하여 본고에서는 정부혁신은 각 정권별로 국정운영의 개혁 및 변화내용의 방향에 초점을 두고 공공감사제도와 연계하여 분석하고자 한다. 현대사회의 정부는 투명성을 증진시키기 위해 다양한 노력을 하고 있다. 정부 투명성에 대한 논의는 국가 및 세계적인 문제로 논의되고 있으며, 선진국을 가늠하는 지표로도 작용하고 있다. 투명성 평가에 의해 각 정부의 잠재적인 자질이 평가되고 있는 이 시기에 공공감사라는 부분은 행정 및 공공 영역의 투명성 및 책임성을 강화하기 위한 방안으로 매우 중요하게 논의되어야 한다. 특히, 2012년 12월 대통령 선거를 앞두고 있는 시점에서 감사원 설립 이후 공공감사제도가 어떠한 맥락을 거쳐서 발전 또는 변화해 왔는지, 각 시기별로 어떠한 차이와 특이점을 보이는지, 나아가 감사제도의 변화에 영향을 끼친 정권별 정부개혁의 상황은 무엇인지 등을 총체적으로 분석하는 작업은 매우 중요하다. 이러한 맥락에서 본 연구에서는 사회학적 제도주의와 합리적 선택 제도주의 통합적 관점에서 정권별 공공감사제도의 변화기제에 대한 심층적인 분석을 실시하였다. 즉 특정한 제도의 형성과 기능을 설명하는 데 있어, 이러한 분석접근은 정책 행위자의 합리적인 선택과 사회적 합의를 중요시한다는 점에서 공공감사제도의 변화를 설명하기에 적절한 것으로 판단된다. 제도는 다양한 요인에 의해서 변화한다. 신제도주의 입장에서 볼 때 그 요인으로는 그 사회의 역사일 수도(역사적 제도주의), 혹은 사회에서 적응화하는 과정(사회학적 제도주의)에 의해서일 수도 있으며, 인간의 합리적인 선택에 의해서 제도를 구축하고 거래비용(transaction cost)을 줄이기 위해서일 수도 있다(합리적 선택 제도주의). 이 가운데 본 연구에서는 제도가 변화하는 이유에 대한 설명을 사회학적 제도주의와 합리적 선택 제도주의에 초점을 둔다. 역사적 제도주의가 지향하는 경로의존성과 사회학적 제도주의의 적응화 과정은 유사한 면이 있다. 그러나 역사적 제도주의는 시간적 차원에 주로 초점을 두고 있는 데 반해, 사회학적 제도주의는 행정환경, 사회를 주안점으로 두고 있다는 점에서 차이가 있다. 이러한 점을 고려하여 본고에서는 사회학적 제도주의를 크게 역사적 제도주의의 입장을 포괄하는 개념으로 전제한다. 한편, 제도이론의 분석 수준은 세계체제, 사회, 산업, 조직개체군, 조직, 조직 하위체계의 5가지로 나누어볼 수 있는데(Scott, 1995), 본 연구에서는 조직에 한정하여 분석한다. 감사원의 공공감사 역시 행정혁신과 마찬가지로, 각 정권이 바뀔 때마다 그 정부가 지향하는 부분이 감사원 공공감사의 정책 비전으로 제시되었다. 이러한 맥락에서 전체적인 정부 비전과 매우 밀접한 연관성을 보인다. 우리나라의 공공감사의 변화를 살펴본 결과 첫째, 공공감사제도는 각 정권이 수립될 때마다 생성된 그 정권의 비전에 따라서 추구하는 감사의 방향이 다르게 설정되었다. 특히 정권이 바뀌는 연도에 따라서 정권별로 특징적인 변화가 나타나고 있으며, 그 정권이 당면한 과제를 극복하기 위한 행정적인 방안을 제시하고 있다. 예를 들어 살펴보면, 김대중 정부 때는 IMF라는 경제위기를 극복하기 위해서 정부혁신 측면에서 신자유주의 노선을 선택하였다. 이러한 기조로 정부는 행정혁신 차원에서 공기업의 민영화를 대대적으로 실천하고, 전자정부를 통한 효율성 있는 정부를 지향하였다. 이 시기 감사의 방향은 공공 부문의 고비용, 저효율의 구조 개선을 위한 감사 강화 및 규제에 대한 제도개선, 국가정보화사업에 초점을 두고 있다. 즉 김대중 대통령의 정부개혁 방향인 전자정부의 발전 및 공기업 민영화 단행이 감사제도의 발전과 매우 밀접한 관련성을 갖고 있다. 김영삼 정부에 이르러 우리나라에 정부혁신이라는 의미가 도입되었다는 점에서 큰 의의가 있다. 특히 김영삼 정부혁신의 성과는 민간으로 구성된 위원회를 신설하고 작은 정부의 지향으로 인한 공직 부문의 청렴성을 확보하고자 노력했으며, 이 시기 도입된 부동산실명제는 아직까지도 혁신적인 국가정책으로 주목받고 있다. 이후 김대중 정부는 경제위기라는 특수한 상황에서 국가의 존립을 위해 실제적인 변혁과 더불어 작은 정부를 지향하였으며, 시장경제체제의 글로벌화 속에 대한민국의 도약을 꾀하였다. 폐쇄적인 공무원 조직에 대한 개혁을 통해 대대적인 공무원의 인력감축을 시도하였다. 즉 신자유주의를 지향한 김대중 정부는 정부혁신을 단행하기 위해 공공 부문의 인사에 있어 개방형 제도의 도입, 계약직 임용제도 확대, 성과주의예산제도 등의 적용을 통해 공공 부문 인력에게 ‘경쟁’이라는 사기업 인력의 특징을 도입하였다. 그에 대한 구체적인 실천 노력으로 전자정부를 도입하였으며, 이를 통해 투명하고 책임성 있는 정부를 구현하려고 노력하였다. 김대중 정부는 IMF 체제라는 경제위기로 인해 사회의 총체적 개혁을 강조할 수 있는 외적 요인을 형성하였다. 이러한 경제위기체제는 다른 정권보다 정부의 개혁의지가 국민들에게 지지를 받으며 수행되었다. ‘국민의 정부’인 김대중 정권의 혁신 주체는 기획예산처의 기획예산위원회로, 위원회 형식이 아닌 정부부처가 개혁을 전담하였다. 기획예산위원회는 재정기획 및 공공부문개혁을 전담하는 대통령 직속기구로서 민간 분야의 전문가가 임용되었다. 또한 전국적인 과제 혹은 대통령의 의제 설립을 위해 2000년 8월 정부혁신추진위원회를 발족하였다. 정부혁신추진위원회는 혁신실무에 있어 10명의 민간위원을 구성하였으며, 산하에 실무위원회와 분야별 작업반을 두어 신규 개혁과제를 발굴하였다. 김대중 정부는 앞서 언급한 경제위기로 인해 신자유주의 노선을 선택할 수밖에 없었으며, 이러한 기조로 인하여 공기업의 민영화를 대대적으로 실현하였으며, 출범 초기 내무부와 총무처를 통합한 행정자치부를 설립하고, 중앙행정 권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률 을 제정(1999년 1월)함으로써, 조직 축소와 분권화를 지향하였다. 1993년 새 정부가 출범함에 따라 감사원은 ‘행정쇄신을 위한 국가발전에 기여하는 감사’라는 비전을 세우고, ① 공무원 부패의 발본색원, ② 민원행정 행태의 쇄신 촉구, ③ 공기업의 효율성 제고를 세부감사 목표로 지정하였다. 새 정부가 출범하는 동시에 1993년 감사원은 감사업무의 효율적인 수행과 적절한 관리를 위하여, 이전 정부와 차별화된 감사활동규정을 본격적으로 마련하였다. 먼저 감사원은 업무처리기준이 되는 감사원 사무처 직제와 감사원 사무처 사무분장규정 의 개정을 시작으로 감사업무에 대한 제도개선을 단행하였다. 또한 국민의 알권리를 충족시키는 동시에 감사의 예방 지도적 효과를 확보하기 위해 감사활동을 적극적으로 공개하였으며, 감사원의 민원처리 청구인 ‘188신고센터’를 설치하였다. 또한 1996년 7월 1일 감사청구제 운영을 시작함으로써, 시민단체와 지방의회 등 일정 자격을 갖춘 자가 공익을 목적으로 특정사항에 대해 감사를 청구하는 경우 이를 심사하여 감사계획에 반영하고 감사결과를 청구인에게 통보할 수 있는 제도를 구축하였다.