직업능력개발사업의 성과 제고를 위한 모니터링의 개념, 기능 및 논리모형 적용의 필요성 doc_id PCY_201502110903522611_1

1980년대 이후 투명성이라는 용어는 행정ㆍ정치 영역뿐 아니라 경제ㆍ환경 등의 다양한 영역에서 사용되고 있으며, 그 사용빈도 역시 증가하고 있다. 이러한 상황은 어느 특정 변수에 의한 것으로 보기는 어려우며, 민주적 가치의 확장과 세계화, 정보혁명 등 다양한 환경 변화를 배경으로 한다(박흥식, 2001). 각 국가마다 투명성 가치에 대한 관심 증대는 정부가 점점 더 투명한 상태에서의 개혁에 직면하고 있음을 보여준다(Florini, 1999). 최근에는 이 투명성에 대하여 대중의 합리적 판단능력을 향상시키고, 조직이 자신의 정책 및 행동, 운영에 대해 책임지도록 하기 위해 법적으로 공개할 수 있는 정보를 확인하여 시기 적절하고 균형 있게 공개함으로써 국민들이 이에 대하여 이용 가능하도록 만드는 의도적인 노력이라고 하였으며, 공공영역에 대한 투명성 측정을 위해서 이해관계자의 참여와 실질적인 정보의 공유, 책임성 등을 주장하였다(Rawlins, 2006). 또한, Hood(2007)는 투명성에서 중요한 것은 정부와 기관, 정부와 시민 사이의 정보공개라고 하였으며, Martinson(1997)은 투명성의 목표는 특정한 대상 및 사건의 실제를 진실하게 의사소통을 하는 것이라고 하였다. 최근 한국경제는 성장률 둔화와 양극화, 저출산ㆍ고령화 등 구조적 과제에 당면하였다. 이러한 현실에서 경제성장이 추가적인 고용을 동반하지 못하고, 성장과 고용의 연계가 점차 약화되어 가고 있다. 한국사회의 구조적 문제를 해결하고 성장과 고용의 선순환 사이클을 작동시키기 위해서는 지식과 혁신에 기반을 둔 인적 자원 기반의 성장동력을 확충하고 양질의 일자리를 창출하여야 한다. 이러한 맥락에서 근로생애를 아우르는 직업능력개발체제의 확립은 국가 인적 자원의 형성ㆍ활용ㆍ축적을 통해 기업의 생산성을 향상시키고, 근로자의 고용 기회를 확대시키는 데 중요한 국가적 기반이 된다. 또한 1997년 외환위기와 2008년 글로벌 금융위기 등 경제적 위기 때마다 직업능력개발사업은 위기극복을 위한 유용한 정책으로 인정받아 왔으며 이후 지속적인 성장을 거듭하였다. 하지만 이러한 정부주도형 성장은 공급자 중심의 시장 형성, 시장의 요구 대응력 부족 등 부정적 영향에서 자유롭지 못하였다. 이러한 이유에서 2008년 내일배움카드제 등 수요자 중심의 제도가 도입되었다. 직업능력개발사업은 활력 있는 직업능력개발시장을 조성하여 기업과 근로자의 혁신과 지식의 축적에 기여하는 사업이다. 현행 ｢근로자직업능력개발법｣에 의하면 직업능력개발훈련은 ‘근로자(사업주에게 고용된 사람과 취업할 의사가 있는 사람)에게 직업에 필요한 직무수행능력을 습득ㆍ향상시키기 위하여 실시하는 훈련’을 말한다. 최근 직업능력개발사업의 예산은 2006년 1조 516억 원이었으나 2011년에는 1조 2740억 원이 집행되었다. 즉 그 증가된 예산 만큼이나 국민경제생활에 미치는 영향이 상당하다고 할 수 있다. 현재 해당 사업에 대한 모니터링을 통해 직업능력개발사업을 총체적이고 지속적으로 개선해 나감으로써 직업훈련의 질을 향상시키고 기업의 능률과 인적 자원의 질적 제고에 크게 기여하고 있으나, 보다 체계적이며, 과학적인 모니터링 구상을 위한 노력이 강조되는 시점이다. 본 연구는 직업능력개발사업의 모니터링 일반모형을 개발․적용함으로써 그간의 노력을 정리하고 향후 발전적 방안을 모색함에 그 목적이 있다. 경제학․행정학 등의 사회과학 분야 학설에 따르면, 모든 사람은 자신들의 정보적 지대(informational rent)를 최대화하려는 행동으로 인하여 역선택이나 도덕적 해이의 문제를 야기한다(전용일 외, 2010). 모니터링은 정보수집을 통하여 정보적 지대를 줄임으로써 도덕적 해이의 문제를 해결하려는 시도이다. 대부분의 모니터링은 협의의 개념으로 사업이 원래 계획된 대로 수행되도록 하기 위한 통제수단으로의 역할이 강조된다. 그러나 현실적으로 어떤 사업은 보다 효율적인 방식으로의 혁신이 필요할 경우가 있으며, 사업 과정에는 예상되지 않은 요인들의 영향에 따라 변화가 발생할 수도 있다. 이러한 경우 사업모형의 혁신이나 제도의 개선을 위한 정보의 수집 및 활용 등이 강조되는 광의의 모니터링 개념으로 접근할 수 있다. 사업참여자들 간의 정보 비대칭 문제를 해결하는 협의의 모니터링과 사업의 성과 및 정보 수집을 통한 발전된 사업모형의 창출로 이어지는 광의의 모니터링은 모두 정보를 수집하고 활용하여, 프로그램의 목표를 성취하는 데 기여한다(전용일 외, 2010). 박종구(2004)는 정책 모니터링의 기능은 그 결과에 따라 문제의 중요성과 시급성을 감안하여 문제해결을 위한 우선순위를 결정하는 기능, 잠재되어 있는 사회적․경제적 이슈들이 정부정책과제로 전환되고 있는지를 점검하여 문제를 제기하는 기능, 정책 및 사업 추진의 우수 사례를 발굴하고 전파하는 기능 등이라고 주장하였다(문세연 외, 2011). 이러한 모니터링의 기능적 측면은 평가의 기능과 유사한 측면이 있다. 하지만 목적, 빈도, 활동, 정보의 출처 및 수행대상 등에 따라 두 개념이 충분히 구분 가능하다고 할 수 있다. 모니터링과 평가는 모두 사업의 목표를 달성하기 위해 실행과 성과를 위주로 이루어지지만 그 주요 목적이나 활용의 차이를 살펴보면 상이하다. 먼저 모니터링은 주기적․정기적으로 해당 사업의 진행과정이 최초 목적대로 수행되는지 확인하고 문제나 이슈를 발견하는 데 반해, 평가는 일정 시점에 가치나 수준을 판단하는 것을 주요 활동으로 하고 있다. 프로그램 논리모형은 미국, 캐나다, 호주 등에서 연구와 활용이 활발히 행해지고 있다. 캐나다는 논리모형을 공공 프로그램의 성과관리체계인 ‘결과기반 경영 및 책임성 프레임워크(Result-based Management & Accountability Framework)’의 필수요소로 제시하고 있다(이석민,2011). 또한 미국의 경우 ‘정부예산 수립 가이드라인(OMB Circular A-11)’에서 ｢정부성과관리법(Government Performance & Results Act)｣에 따른 성과보고서 작성 시 실행이 아닌, 산출과 결과 간의 논리적 관계를 표현하도록 한다(김동립․이삼열, 2010; 이석민, 2011). 프로그램 논리모형은 프로그램 요소들과 해결되어야 할 문제들 간의 핵심적인 인과관계를 재구성한 것으로 “프로그램이 어떻게 작동하여 의도한 결과를 창출하는지에 대한 가정을 시각적으로 표현하는 방법”으로 정의된다(McLaughlin & Jordan, 1999; Kaplan & Garrett, 2005; 이석민, 2011). 전통적으로 유사중복은 뭔가가 초과되거나 과잉인 것으로 정상적인 것, 필요한 것, 일상적인 것, 규정된 것을 넘는 불필요하거나 쓸모없는 것(Landau, 1969)이라는 의미에서 여분(redundancy)으로 여겨져 왔으며, 제거되어져야 하는 비효율적인 대상으로 인식되었다. 이러한 관점의 근저에는 공공 부문에서 유사중복은 ‘조직이 새로운 요구에 직면할 때마다 자기 관점에서 얼기설기 문제를 해결하는 과정에서 나타나는(GAO, 1994)’ 것이라는 견해가 깔려 있으며, 개별조직은 효율적일 수 있지만 전체적인 관점에서는 비용낭비, 성과미흡, 수혜자 접근성 저하 등의 문제를 야기할 수 있다(GAO, 1994, 1995, 2000, 2002). Landau(1969)는 유사중복의 효과성에 대한 긍정적인 입장을 거의 최초로 제기하였다. 그는 의사소통에서 중언부언이 낭비가 아니라 발생할 수 있는 의사소통의 실패 가능성을 낮추는 기능을 담당하고 있다는 점을 지적하면서, 행정서비스에서의 유사중복도 행정서비스의 실패 가능성을 낮추고 신뢰성을 높일 수 있다고 평가하였다(이민호, 2008).