정책 평가와 감사의 개념적 정의, 상호 관계 및 제도적 특성에 관한 고찰 doc_id PCY_201502170918128051_2

복지지원금의 부정수급은 지속적으로 다양화되고 계속 증가하고 있는데 현실적으로는 이를 미리 방지하는 데에는 제약이 있다. 복지 담당 공무원의 수는 크게 변화하지 않았지만 각종 복지정책과 복지 관련 지급액은 계속 증가하고 있다. 복지 분야 등은 동사무소 등의 지방자치단체의 말단 일선 관료에게 모든 업무가 집중되는 병목 현상을 보이는 대표적인 분야이다. 즉 상위 기관이나 중앙부처에서 결정하는 많은 정책들은 결국에는 집행 단계에서는 모두 다시 1인이나 소수의 공무원에게 집중되는 구조이다. 이러한 구조 하에서는 각종 지원금 신청에 대해서 형식적인 심사는 가능하지만 실질적인 심사를 하기에는 인력과 예산이 부족한 것이 실정이다. 이러한 구조로 인해 복지지원금 부정수급을 위한 사전 예방 대책은 한계가 있다고 할 수 있다. 실제로 지속적으로 발생하는 사건 사고에도 불구하고 매년 부정수급은 증가하고 있다. 사후 조사의 경우에도 기본적으로는 개개인을 조사해야 하는 부담으로 상당한 제약이 있다. 2013년 이후 이러한 복지지원금 부당수급에 대한 전면 조사가 여러 단계에 걸쳐 진행되었다. 특정과제 감사는 성과, 재무, 기관운영 감사 대상 이외의 사항에 대해 이루어지는 감사이다(감사원, 2005c: 8). 성과감사, 재무 감사, 기관운영 감사는 기관의 성과 내지 운영, 그리고 회계와 결산에 대해 이루어지는 감사이다. 이러한 성과, 기관운영, 재무 사항 등은 기관 운영의 전반적인 사항을 대상으로 하며, 기관의 주된 사항 등을 감사하는데 어느 정도 역할을 담당한다. 그러나 이러한 기관 전반적인 운영 사항에 대한 감사 과정에서는 감사 대상기관의 인허가 등 감사 사각 지대가 발생하는 경우가 존재한다(감사원, 2005c: 8). 이와 같이 성과, 재무, 기관운영 감사 등에서 감사의 사각지대가 발생하는 경우, 이에 대한 감사를 실시하는 수단이 특정과제 감사라 할 수 있다(감사원, 2005c: 8). 특정평가는 국무총리가 중앙행정기관을 대상으로 국정을 통합적으로 관리하기 위하여 필요한 정책 등을 평가하는 제도이다(공동성 외, 2013: 27). 연도별로 중앙행정기관의 특정평가 부문은 계속 바뀌어 왔다. 2013년에는 국정과제평가 및 국정과제지원평가가 새로이 평가부문으로 도입되었으며, 2014년 올해에는 국정과제평가는 유지되었지만 국정과제지원평가 등의 부문은 다시 변경되었다. 현재의 특정평가의 평가부문은 크게 국정과제, 규제개혁, 비정상의 정상화 과제로 구분된다. 2013년 특정평가제도의 가장 큰 특징이 국정과제 평가의 도입이라고 한다면 올해 2014년 특정평가제도의 특징은 규제개혁의 강조와 비정상의 정상화 과제 평가이다. 작년부터 도입된 국정과제평가는 이전처럼 140개 국정과제를 대상으로 과제별 평가를 실시한다. 반면 규제개혁 평가는 2013년까지는 국정과제지원평가의 하위항목이고 배점도 적었지만 2014년부터는 규제개혁을 본격적으로 수행하고자 하나의 평가부문으로 독립되어 격상되었으며 배점도 10점에서 25점으로 대폭 확대되었다. 정책평가는 학자마다 정의가 약간씩 다르지만 Dye(1981: 366-367; 차의환, 2002: 25에서 재인용)가 말하듯 “어떤 하나의 정책의 과정이나 결과를 이해하고 그 값어치를 판단하는 사회적 과정”이라고 할 수 있다. 결국 정책평가는 정책의 과정과 효과를 과학적으로 판단하는 것이라고 할 수 있다. 협의의 정책평가는 정책의 효과를 평가하는 개념이며 보다 확장된 광의의 정책평가는 정책의 집행과정도 평가한다. 정책평가는 능률성, 효율성, 효과성을 주로 측정 기준으로 활용하며 정책의 합목적성을 판단하는 기능을 가진다. 한편 정책평가와 유사한 개념으로는 정부업무평가가 있는데, 정부의 정책과 활동 등을 평가하는 정부업무평가는 이윤식(2010, 16)이 지적하듯 한국에서는 정책평가 개념과도 혼용되어 사용되는 경향이 있다. 감사의 개념은 국가나 학자마다 약간씩 다르게 정의되는데 “조사 대상과 행정활동이나 운영 및 성과모형이나 기준과의 일치 여부를 확증하고자 세부적으로 점검하는 절차”(Batoe, 1999: 103-104; 이윤식, 2010: 23에서 재인용)라고 할 수 있다. 평가제도와 감사제도는 그 기원이 다르며 서로 다른 연혁을 가지고 발전해온 제도이다. 제도 도입의 목적이 다르고 그에 따라 차이를 보이는 부분들이 있다. 그럼에도 불구하고 평가와 감사의 관계에 관하여 많은 학자들은 평가 개념을 설명할 때 감사도 평가의 일종으로 설명하거나 유사개념으로 소개하며, 평가를 담당하는 정부부처에 감사원을 포함시켜 설명(김명수, 2003: 238-239, 242-245)하기도 한다. 또한 미국의 경우 감사원(GAO)의 감사관은 평가자라고도 부르는 등 양자의 개념적 범위는 일부 중복되는 측면이 있고 유사한 점도 있다. Bowden(1992; ANAO, 2001: 29에서 재인용)은 감사와 평가는 별도의 다른 제도가 아닌 동일한 연속선상의 제도로 파악하였다. 또한 Yoshimi(2002: 27)도 감사와 평가의 관계를 다음 그림과 같이 일부 중복된 영역이 있는 개념으로 파악하였다. Brooks(1996: 15-28)도 현실에서 감사와 평가의 차이는 실제로 존재하기는 하지만 이 둘의 차이는 점점 감소하고 있다고 주장한다. 저자는 양자의 차이를 성공적으로 좁히기 위한 전략으로 양 분야의 전문성 제고, 고객에의 대응성 강화, 새로운 방법론을 적용하는 유연성의 확대를 주장하였다. 한편 Davis(1990: 35-41)는 감사와 평가를 분석초점, 독립성, 품질관리, 전문성을 중심으로 비교하고 각 제도가 산출하는 정보가 다름을 강조하였다. 그에 따라 정책을 평가하고자 하는 의사결정자는 자신이 원하는 정보가 무엇인지 파악하고 그에 상응하는 평가 혹은 감사 유형을 선택할 것을 주장하였다. 또한 Pollitt & Summa(1996: 29-50)의 연구에서는 영국과 핀란드의 사례에 기초하여 감사와 평가의 가장 큰 차이는 양 분야에서 활용하는 분석도구와 방법론이라기보다는 각기 놓여있는 제도적인 맥락에 의해서라고 주장하였다. 즉 동일한 내용을 평가와 감사가 지적하더라도 평가대상자는 그 지적내용에 대해 달리 인식하고 반응할 것이라고 설명하고 각 제도가 가진 다른 권력 역학관계에 따라 양 제도는 본질적인 차이를 가진다고 주장하였다. 현재 공무원이 생각하는 평가 결과와 감사 결과 중에서 좀 더 부담이 되는 것은 감사 결과이다. 감사 결과는 징계등과 연결될 수 있기 때문에 아무리 성과를 보다 증진시켜 평가 결과를 좋게 받을 수 있다 하더라도, 감사 결과가 나쁘게 나올 가능성이 높을 때는 그 업무 추진에 신중을 기한다. 즉 일단 감사 결과가 더 중요하고, 감사의 허용 범위 내에서 높은 평가를 받기를 원한다. 법치주의 사회에서는 일단 합법성이 제일 중요한 가치이다. 따라서 합법성을 중시하는 감사 결과가 보다 우선적 가치를 가지는 것이 타당하다고 볼 수 있다. 하지만 국무조정실에서 평가와 감사가 동시에 이루어질 때, 감사결과보다는 평가 결과가 더 중시될 가능성이 있다. 정부 업무에서는 효율성이 중요하고, 따라서 합법성을 무시하면서 효율성을 추구할 가능성이 존재한다. 감사원이 외부에 존재 할 때에는 합법성을 무시할 수 없지만, 효율성을 중시하는 정부 조직 내에서 감사업무가 시행될 경우, 감사에서도 합법성보다는 효율성이 더 높은 가치가 될 가능성이 있다. 합법성 가치가 훼손될 우려가 존재한다.