신공공관리론의 확산에 따른 주요 선진국들의 감사 제도 변화와 성과감사 도입 및 평가와의 연계 경향 doc_id PCY_201502170918128051_3

공병천 외(2005: 89)에 의하면 전통적 감사와 현대적 감사의 차이점은 다음과 같다. 첫째, 양 감사제도는 운영방식에 차이가 있으며 현대적 감사는 매년 반복되는 전통적 감사에 비해 특정 사건별로 기획되고 실시된다. 둘째, 감사 방법 및 감사내용에 있어서의 표준화 정도도 차이가 있어 대부분의 최고 감사기구에서 전통적 감사는 표준화된 감사철차에 의해 수행되고 그 절차를 매뉴얼로 문서화하는 반면 현대적 감사는 감사절차를 사안별로 진행되어 표준화가 어렵고 감사주체별로 고안된 별도의 작업으로 수행되는 경우가 대부분이다. 오늘날 사회 변화로 감사는 더 이상 전통적인 회계감사만을 가지고는 한계가 있어 보다 범위가 확장되었으며 그 과정에서 감사는 평가의 영역과 근접하게 되었다. 감사는 평가가 합목적성을 판단하는 기능을 주로 하는 것과 달리 합법성을 판단하는 기능을 주로 수행하게 된다. 다만 성과 감사의 도입으로 감사와 평가는 보다 근접하게 되었다. 많은 국가들은 감사기구 내에 성과감사를 담당하는 부서를 설치하고 있고 감사의 유형에 성과감사를 재무나 회계감사와 대등하게 규정하고 있다. 특히 전통적인 감사와 달리 국민이 지불한 세금 및 돈의 가치를 측정하고자 하는 Value for Money(VFM) 연구들이 영국 등의 국가들의 감사기구들에서 수행되면서 회계장부에 의한 점검이 아닌, 정책이 의도한 바의 목적을 달성하였는지 여부를 판단하는 새로운 유형의 감사들이 확대되고 있다. 더 중요한 것은 이러한 성과감사가 전체 감사 중 차지하는 비중도 점차 많아지고 있다는 점이다. 이미 미국의 경우에는 GAO 감사의 대부분을 성과감사가 차지하고 있으며, 영국이나 캐나다도 과반수 전후의 감사가 성과 감사이다. 감사업무에서 성과감사의 비중이 많아질수록 감사와 평가는 서로 중복되고 유사하게 된다. 외국에서의 평가와 감사의 연계를 논의하기에 앞서 우선 현재 외국의 평가제도와 감사제도의 변화 동향을 살펴보면 다음과 같다. 20세기 말 신공공관리론의 영향과 이로 인한 행정개혁들이 여러 국가들에서 이루어졌으며, 그 결과 공공부문에서 성과와 결과가 그 이전 어느 때보다도 강조되기 시작하였다. 이러한 성과의 강조는 평가부문과 감사부문 양자에서 발생하고 있고 그 영향으로 평가제도와 감사제도도 지속적으로 변화하고 있다. 많은 선진국들은 신공공관리론적 행정개혁의 영향으로 정부의 성과를 개선시키고자 평가 관련 기능들을 연계하고 평가기능을 강화하고자 노력하고 있다. 재정압박에서 시작된 신공공관리론적 개혁 움직임은 평가에도 영향을 미쳐, 많은 국가들에서 과연 희소한 재원으로 추진한 정책들이 소기의 목적을 달성하고 있는지, 투입된 재원이 그 값어치를 하고 있는지를 객관적으로 분석하고자 하고 있으며, 그 결과로 정책에 대한 평가가 점차 강조되고 있다. 신공공관리론의 선두 국가였던 영국도 성과관리를 위하여 PSA(Public Service Agreement)를 도입하여 범부처적인 과제를 선정하고 목표를 관리하였다. 다만 역시 정권의 변화로 최근 PSA를 폐지하고 현재는 자율적인 부처의 Business Plan을 평가체제로 활용하고 있다. 마찬가지로 공공 부문의 개혁을 강조하고 정부성과를 강조하는 호주도 정부 성과평가제도를 큰 변화 없이 지속적으로 유지하여 오고 있다. 이렇듯 20세기 말 이후 많은 국외 국가들은 재정압박과 신공공관리론 등의 영향으로 정부업무평가를 시행하고 정부의 성과에 이전보다 많은 관심을 가지고 있다. 이러한 정부 성과에 대한 관심의 일환으로 기존의 감사 제도도 변화하여 많은 국가들에서는 감사가 점차 성과감사로 변화하는 양상을 보이고 있다. 복지국가의 확대와 이로 인한 국가의 재정 부담으로 점차 많은 국가들에서 정부의 효율성과 성과에 관심을 가지게 되었으며 그 일환으로 나타난 중요한 변화는 최근 감사의 영역이 확대되고 성과감사가 강조된다는 것이다. 거의 모든 국가들에서 감사는 더 이상 전통적인 회계감사에 국한되고 있지 않으며 여러 영역에 걸친 성과감사가 도입 및 확대되고 있다. 여러 국외 국가들 중 특히 감사와 평가의 연계에 과심을 가지고 이를 논의하며 추진하는 국가는 호주이다. 호주에서는 1970년대 중반 정도까지는 감사는 회계감사에 치중하였다. 그러나 변화가 생긴 계기는 1974년에 설립된 호주정부 행정 왕립위원회(Royal Commision on Australian Government Administration, RCAGA)가 1976년에 Coombs10) Report를 발간한 이후이다(ANAO, 2001: 5). 이 보고서에서 성과감사(performance audit)를 통하여 정부 부처의 성과를 판단할 것을 촉구하였다(ANAO, 2001: 5). 이후 1980년대와 1990년대 호주에서는 성과감사가 빈번해지는 등 활발히 수행되었다. 이후 또 다른 발전으로 호주 감사원(Australian National Audit Office, ANAO)에 1992년에 성과감사를 수행하는 부서(Performance Audit Business Unit)가 별도로 설립되었다. 이 부서는 전통적인 회계감사를 수행하는 부서(Financial Audit Business Unit)와 대등한 부서로 운영되었다. 호주 감사원의 기능이 회계감사와 성과감사의 양 형태로 대등하게 규정되면서 감사와 평가의 연계는 호주 정부에서 중요한 이슈로 제기되었다. 정부 차원에서 평가와 감사의 연계에 대한 논의가 추진되고 호주 감사원에서 양자의 연계와 관련된 보고서들을 발간하기도 하였다. 호주 감사원은 호주의 평가 관련 학회와도 협력하여 평가와 감사의 연계를 보다 적극적으로 추진하고자 하였다. 미국과 호주의 사례들에서 보듯 외국의 연계 관련 검색되는 사례들은 대부분 동일한 기관 내에 평가와 감사의 두 가지 기능이 공존하는 연계 사례들이다. 성과감사를 감사기관이 수행하는 경우들에 대한 사례들이 주로 발견된다. 하지만 별도의 독자적인 조직에서 각기 수행하고 있는 평가와 감사의 연계 시도나 노력에 대한 사례들은 거의 발견되지 않는다. 양 제도의 연계를 한 나라의 제도와 관련지어 논의한 연구들도 몇 편 발견되고 있다. Roberts & Pollitt(1994: 527-549)는 영국의 감사제도의 변화를 중심으로 평가와 감사의 관계를 논하였고, 호주에서는 2001년과 2006년에 감사와 평가의 관계에 대한 보고서를 발간하였다(ANAO, 2010; ANAO, 2006). Yoshimi(2002)도 일본 제도에 대해 감사의 시각에서 양자의 관계를 논하였다. Roberts & Pollitt(1994: 527-549)의 연구는 감사와 평가의 특징을 복합적으로 가진 영국감사원이 수행하는 Value for Money(VFM) 연구들에 특히 관심을 가지고 감사원의 VFM 연구를 분석하였다. 저자들은 VFM 연구는 전통적인 감사와는 상당히 다르며 기존의 감사로부터 진일보한 의미심장한 진전이라고 보았다. 다만 그럼에도 불구하고 VFM 연구는 여전히 평가연구에 비해서는 제약이 존재하며 평가의 시각에서 평가연구와 비교할 경우 다소 부족한 점이 있음을 지적하였다.