평가와 감사의 유사점 및 차이점에 대한 이론적 고찰과 이를 바탕으로 한 효과적인 연계 및 통합 방안에 관한 선행연구 검토 doc_id PCY_201502170918128051_5

이론 지향적인 연구들을 살펴보면 Chelimsky(1985: 483-503, 1996: 61-67), Davis(1990: 35-41), Leeuw(1992: 53-68, 1996: 51-59), Brooks(1996: 15-28), Pollitt & Summa 1996: 29-50)의 연구 등이 있다. 이들 연구는 또 다시 평가와 감사를 비교하고 공통점을 찾아 연계방안을 탐색적으로 찾는 연구들과 양자의 차이를 보다 부각시키는 연구들로 분류된다. 연계의 필요성을 당위론적인 시각에서 논하고 감사와 평가가 상호 어떤 영향을 미칠 수 있는가를 탐색하는데 주로 초점을 둔 연구들은 Chelimsky(1985: 483-503, 1996: 61-67), Leeuw(1992: 53-68, 1996: 51-59), Brooks(1996: 15-28) 등의 연구가 있으며, Davis(1990: 35-41)는 양 제도의 차이를 강조하고 필요한 제도를 택일하여 활용할 것을 주장하였다. 또한 Pollitt & Summa(1996: 29-50)도 감사와 평가는 본질적으로 정치 역학적으로 다른 제도임을 강조하였다. 우선 연계방안을 탐색으로 고찰한 연구들부터 살펴볼 것이다. 평가와 감사를 비교하고 그 관계를 고찰한 Chelimsky(1985: 483-503)의 초기 연구에서는 저자는 감사와 평가의 기원, 감사와 평가의 목적, 감사와 평가의 유사점과 차이점을 분석하였다. 특히 저자는 유사성으로 인해 상호 긍정적인 영향을 미칠 수 있는 점을 찾고자 하였다. 평가제도에 비용 편익 분석이나 비용 효과 분석을 활용하도록 권장하고 있으며, 감사제도에서는 프로그램의 설계를 보다 고려하라고 하고 있다. Chelimsky(1996: 61-67)의 또 다른 연구에서는 감사와 평가를 통합할 경우와 분리할 경우의 장단점에 대해서 기술하고 있다. 즉 하나의 조직 내에 감사관과 평가자를 동시에 둘 것인지 아니면 양자를 분리하도록 할 것 인지를 개략적으로 고찰하여 예상되는 장단점을 제시하였다. 그리고 결론적으로 감사관과 평가자의 교육을 어느 정도 연계하고 조직의 관리자가 양 분야에 대한 식견과 관심이 동시에 있다면 하나의 조직으로 성공적으로 양자를 통합할 수 있을 것으로 예상하였다. 한편 Chelimsky(1996: 61-67)는 평가와 감사의 연계를 위해서 조직을 통합할 것인지 여부를 논의하였으며 통합의 경우와 분리의 경우의 장단점을 제시하였다. 어렵다는 이유로 조직통합안이 흔히 제외된다고 지적하면서, 통합안을 논외로 하기 보다는, 통합이 왜 어려운지를 분석해야 한다고 하면서 통합조직이 성공하기 위해서 필요한 관리자의 역량을 제시하였다. 국내외의 선행연구들 중에서 가장 구체적으로 종합적인 연계방안을 도출한 연구로는 제갈돈･심광호(2010: 27-54)의 연구를 들 수 있다. 제갈돈･심광호(2010: 41-43)은 거시적인 국면과 미시적인 국면으로 나누어 연계를 위한 이론모형을 도출하고자 하였다. 저자들은 거시적인 국면에서는 규범적으로 접근하여 성과감사로의 수렴적 접근법, 성과개선을 위한 종합적 접근법, 행정통제와 예산결정 및 정책결정을 위한 협력적 접근법의 3가지를 제시하였다. 또한 미시적인 국면은 거시적 국면을 실질적으로 구현해주는 수단으로 보고 이를 조직･구조, 과정･운영, 문화의 3가지 측면에서 고찰하였다. 한편 오철호(2012: 705-730)는 행정부(국무총리실), 입법부(예산정책처) 및 감사원의 각 기관에서 분산적으로 담당하고 있는 평가기능의 내용을 살펴보고 평가결과의 활용제고를 위하여 “기능적 전문화를 통한 상호연계방안”을 제안하고자 하였다. 그 결과 성공적 기능연계를 위한 선결조건을 기관차원, 제도차원, 개인차원으로 나누어 살펴보았다. 먼저 기관차원으로는 평가협력 필요성의 공유와 신뢰문화 조성, 제도차원으로는 평가 연구조직의 육성 및 평가 재원확보 방안에 대한 고려가 제시되었다. 마지막으로 공공부문 전체적으로 볼 때 평가인력의 부족, 정책분석을 포함한 평가 전반에 관한 전문성의 미흡 등을 고려할 때 평가전문역량의 강화가 제시되었다. 전반적인 연계방안을 논의하기 보다는 특정 분야에 한정하여 평가와 감사의 연계방안을 논의한 연구로는 윤성채(1995: 1193-1209)과 이미영･이영범(2009: 143-176)의 연구가 있다. 윤성채(1995: 1193-1209)는 예산 분야에 한정하여 연계방안은 논의하였고, 이미영･이영범(2009: 143-176)은 정보화사업평가 분야에 한정하여 논의를 하고 있다. 윤성채(1995: 1193-1209)는 합리적인 예산결정과 효율적인 예산관리를 확보하기 위한 예산과 평가 및 감사의 연계방안을 강구함으로써 효율적인 재정관리를 통한 정부의 생산성향상과 책임성 확보를 위한 바람직한 방향을 모색하였다. 저자는 이를 위하여 먼저 관리적인 측면에서의 예산의 기능과 목표에 대한 이론적인 측면을 분석하고 다음으로 평가와 감사의 개념적인 차이점과 이들이 예산과 연계함에 있어서 행정부가 취한 예산제도의 개혁과정에서 나타난 문제점의 원인 및 의회주도의 평가 및 감사활동의 내용과 문제점을 파악하였다. 아울러 평가 및 감사를 예산과 연계시키기 위한 선진국가의 노력들을 소개함으로서 평가 및 감사의 예산단계와의 연계성이 경제적인 합리성과 당위성에 의해서만 이루어지는 것이 아니라 정치적 현실과 측정 및 평가의 기술적인 측면에 의해서 제약을 받고 있음을 지적하였다. 그리고 평가 및 감사가 예산의 단계적인 관리방향에 따라 정보체계로 통합됨으로서 예산과정에 평가와 감사가 환류되어 합리적인 예산결정과 집행이 상호 연계될 수 있음을 시사하였다. Leeuw(1992: 53-68)도 유사하게 감사와 평가의 유사점과 차이점을 살펴보고 양 제도가 상호 영향을 줄 수 있는 긍정적인 효과를 분석하고자 하였다. 저자는 양 분야에서 발달된 이론들을 서로 활용하는 것이 도움이 될 것이라고 주장하면서, 앞으로는 감사와 평가를 분리하거나 회계, 공공재정, 예산편성, 평가간의 차이를 강조하는 일은 더 이상 수용되기 어려울 것임을 시사하였다. 또한 Leeuw(1996: 51-59)의 다른 연구는 감사와 평가는 성과 개선이라는 공동의 목적을 위한 제도임을 설명하고 양 제도의 차이를 극복하고 공공분야의 성과 개선을 위한 다음과 같은 몇 가지 제안을 하였다. 첫째, 감사관이 성과측정 도구 개발 단계에서 참여자를 확대하여 편협한 감사의 틀을 벗어날 것과, 둘째, 조직 학습 이론을 감사분야에 적용하여 감사업무 개선에 기여하도록 할 것을 주장하였다. 셋째, 감사관들의 교육내용을 개선하는 것이며, 넷째 평가분야에서는 너무 다양한 시각이 존재하는 것을 줄이는 반면 감사분야는 반대로 보다 다양한 시각을 활용할 필요성을 주장하였다. 본 연구는 정부업무평가와 감사의 연계방안을 분석한다. 정부업무평가는 크게 중앙행정기관에 대한 평가, 지방자치단체에 대한 평가와 공공기관에 대한 평가로 분류되는데 본 연구의 분석범위는 정부업무평가의 모든 영역이 아니며 중앙행정기관 관련 정부업무평가로 한정한다. 따라서 주로 중앙행정기관 관련 정부업무평가와 감사의 연계를 분석하며, 지방자치단체나 공공기관에 대한 정부업무평가와 감사는 범위에서 제외한다. 중앙행정기관의 평가는 특정평가와 자체평가로 구성되어 있다. 이 중 자체평가는 부처 스스로가 하는 평가로 기본적으로 내부평가의 성격을 가지고 있다. 반면 감사는 외부평가라는 특징이 있어 실질적으로 자체평가와 감사의 연계를 논하기가 어려운 측면이 있다. 따라서 자체평가의 경우에는 언급이 필요한 경우에만 다루고 본 연구에서는 주로 특정평가를 중심으로 평가와 감사의 연계방안을 논의할 것이다. 한편 현재 한국의 감사의 종류에는 재무감사, 기관운영감사, 성과감사와 특정과제 감사가 있다. 오늘날 정부업무평가와 감사가 유사해지고 중복된다는 논의들이 촉발된 계기는 바로 성과감사 때문이었다. 따라서 본 연구에서도 주로 성과감사를 염두에 두고 평가와의 연계를 논할 것이다.