ICT 정책의 효과적인 성과 창출을 위한 법제 정비 및 기관 간 상호의존성 기반의 협업 추진체계 구축 방안 doc_id PCY_201502230915506401_4

정부는 ICT 산업의 진흥과 고용 창출, 사회통합에 기여하는 ICT 기능제고, 새로운 정보사회의 규범 정립, 시장변화상을 담은 ICT정책 수립, 중장기 ICT인프라 마련의 국가적 전략, 방송 및 미디어에 대한 규제체제 완결, ICT 콘텐츠 개발을 추진해야 한다는 것이다. 이와 같은 정책영역은 산업적 성과문제에서부터 사회적 문제를 해결하는 기능까지 넓게 펼쳐져 있다. 이에 정부는 시장과 상호 역할을 분담하면서도 상호 협력해야 하며, 이를 지원할 정부기관 간 협업은 정부와 시장의 연계를 통한 긍정적 성과 창출의 매개체라고 한다. 현재까지 재편되는 ICT 환경의 변화상을 보다 미시적으로 살펴보면 다음과 같다. 정책이슈들은 특히 ICT 산업과 소비자의 급증에 따른 정보 개방, 비용 및 대응성의 문제, 보다 높은 품질의 서비스 제공을 위한 서비스 질의 문제, 비용과 질적 수준의 고양을 위한 정부의 개입정도 및 규제수준, ICT 관련 산업과 서비스 이용에서의 요금의 문제, ICT 이용에서의 공공성의 상실과 합리적 이용의 문제 등이 주요한 논의의 시발점이 된다. ICT에서의 정책이슈는 단순히 ICT 산업이나 이용자에 대한 관심과 문제에 국한되는 것이 아니라 사회적 인식과 소비, 문화적이고 정치적인 관심에 의해 더욱 발전되고 있다. 특히 ICT정책의 체계적인 법제화를 통해 국내외적 여건 변화에 종합적으로 대응하는 제도적 변화가 요구된다. 특히 향후 우리나라의 ICT 산업이 보다 글로벌화 되면서 가치와 부를 적극적으로 창출하는 전략을 세워 지속가능한 ICT 산업구조로 전환한다면 이에 부합하는 법령체계의 정비가 반드시 필요하다. 이를 위해 향후 조직 및 기능체계의 재편을 위해 중심이 되는 주요 법제들을 과거로부터 요약하고 향후 장기적으로 중요한 법적 이슈와 과제들을 검토하였다. 아래와 같이 ICT 법적 체계는 크게 ICT 발전기 법제의 변화의 시각에서 살펴보면, ICT 법체계는 기반환경의 조성, 기본질서의 정립, 활성화, 역기능해소, 정책추진/촉진, 지적재산/유통규율, 내용심의의 7개 정도로 요약된다. 하지만 이러한 정책목적들을 달성하고 고품질화를 위해서는 관련 정부조직 간 협업제도의 도입이 동시에 추진되어야 한다. 정보 기술 및 전자 정부에 대한 정책의 총괄 조정기구가 바로 정보기술기획위원회(IT Planning Council)이다(www.it-planungsrat.de). 해당 기구는 연방정부, 주정부 및 지방정부 간 ICT정책의 조정기구로 IT 및 전자정부의 정책집행에서의 범정부간 협력을 위한 조직이다. ICT정책의 기관별 분절성을 극복하기 위한 조치로 신설된 기관이 2010년의 정보기술기획위원회이다. 이 기구가 정부간 상호결속을 유지하는 이유는 바로 친사용자 중심의 IT 환경의 조성을 통한 전자행정서비스와 비용 효과적이고 효율적이면서 안전한 IT 운영을 제공하기 위함이다(www.bmi.bund.de). 이 위원회는 분권적 기관으로 연방정부와 주정부의 IT 책임관으로 구성되어 있다(한국정보화진흥원, 2011b). 따라서 연방정부와 주정부 간의 ICT 산업의 육성 및 규제라는 상호모순적인 정책을 조정하여 정책을 수립하고 집행하는 것이 필요한데, 이 위원회는 기관 간 정책조율을 위해 필요한 기관이다(www.it-planungsrat.de). ICT 정책추진체계의 한국적 대안을 마련하기 위해 우선 협업추진이론의 고찰이 필요하다. Thompson(1967)과 Robey & Sales(1994)가 제시한 상호의존성 유형을 중심으로 협업 방식을 정리하였다. 그들은 기관 참여자인 정부기관이나 부서의 협업참여방식은 상호의존성을 기준으로 3가지 모형으로 구분하였다. 해당 모형은 집합적 상호의존성(pooled interdependence) 모형, 순서적 상호의존성(sequential interdependence) 모형, 호혜적 상호의존성(reciprocal interdependence) 모형이다. 본 절에서는 이들 모형에 기반하여 ICT정책의 성과창출에 도움이 되는 대안적 추진체계를 단일 성과창출 시스템, 다원적 성과창출 시스템, 통합관리 시스템으로 제시하고, 이들 각각의 장단점을 논의한다. ICT정책에서 다원적 성과창출 시스템은 집합적 상호의존성과 순서적 상호의존성을 전제로 한다. 첫째, Kumar(1994)는 자동차 사고에 대처하는 보험회사의 공동노력을 집합적 상호의존성(pooled interdependence)의 사례로 제시하였다. 자동차 사고 시 각 기관이 독립적인 기능을 하는 것 같지만 성과를 창출하기 위해서는 공동의 의사소통이 반드시 필요하다는 것이다. 즉, 은행 간의 거래에서처럼 다원화된 성과창출 모형이다. 다양한 기관에서 그들만의 정책영역을 관리하고 책임지는 시스템으로 다원화된 참여모형이다. 이런 모형 하에서는 개별 기관이 책임은 지지만 정책성과는 공동으로 창출하는 것이 특징이다. 해당 모형 하에서의 성과창출을 위한 ICT 정책협력의 원인은 규칙과 규정 때문이며(Kumar, 1994), 규모의 경제, 비용과 위험의 공동분담, 표준화와 초기의 구조가 매우 명확한 특징이 있다. 참여 기관들은 공동의 자원과 데이터베이스를 관리할 수 있으므로 거래와 협력의 원칙이 잘 확립된다면 성과창출이 용이한 구조이다. 이런 구조에서 성과는 공동의 집단적 성과로 간주된다. 이와 같이 상호의존성에 기반한 일하는 방식을 주요정책의 집행방식으로 채택하더라도 다음과 같은 장단점이 존재한다. 다원화 시스템에서는 ICT 분야별 발전양상이 달라지는데, 그 이유는 ICT의 정책세부분야를 대하는 정책입안자나 집행자의 태도가 역사적 과정이나 정치적 사건에 따라 달라지면서 세부정책별 관리에서 일관성이 매우 낮게 나타나는 경우가 많기 때문이다. 결국 다원화 시스템은 각각 ICT 분야별 정책관리나 정책집행을 위한 활동을 기관별로 과도하게 추진하도록 유인하는 효과를 지닌다. 그 결과 ICT정책이나 수요자 관리를 책임지는 다양한 기관이 세부영역별로 새롭게 설립되고 그 기관이 계속적으로 분화되는 양태를 보인다. 예를 들어 미국의 보건부, 농업부, 상무부, 환경부, 무역부, 산업부 및 관광부 간 ICT 관리책임을 분담한다. 최초에는 이들 기관이 ICT정책에서 맡은 역할이나 책임은 매우 상이하다. 하지만 기관이 분화해 나가면서 ICT의 총괄정책, 감시감독, 관련 기관별 규제집행의 중복이 발생한다. 조직과 예산의 증대로 대변되는 관료제화 및 과도한 자기기관 중심주의가 팽배해질 우려가 크다. 결국 기관 간의 대립으로 인한 분열, 조정의 부재의 문제는 ICT정책의 저성과와 수혜자의 불편익(비용)으로 전가된다. ICT정책에서 통합적 성과창출 시스템은 네트워크처럼 호혜적 상호의존성을 전제로 한다. 호혜적 상호의존성(reciprocal interdependence)은 공동의 사업을 수행할 때 자주 이용되는 협업모형이다. 여러 조직이 동시에 활동하는 가운데 상호 관련성이나 의존성이 가장 높은 형태로 네트워크를 구축하고 정책을 집행한다. 이와 같은 모형 하에서의 협력은 일시적이거나 한정적으로 발생하는 경우가 많으며, 규정과 규칙에 부가하여 잘 조성된 계획도 필요로 하면서 더 나아가 기관 간의 상호조정이 필수적이다. 협업구조는 잘 확립되어 있지 않아, 갈등의 소지가 매우 크다. 이 때 기관 간의 협력의 관심사는 유사한 기관이나 조직 간 수평적인 통합성을 높이는 방향으로 협업(collaboration)이 발생하기 때문에 수직적인 업무통합성의 구축이 중요 과제이다.