신자유주의 기반의 NPM 패러다임에서 협업과 기술을 중시하는 Post-NPM 및 정부3.0/스마트 정부로의 행정 패러다임 전환 doc_id PCY_201502230916229561_1

국민의 입장에서 보면, 사실 어느 부서나 부처가 무엇을 하는 것이 중요한 것이 아니라, 국민이 원하는 행정수요와 정책문제를 제대로 해결하는 것이 중요한 관점이고 국민이 정부에 그토록 요구하는 유능한 정부일 것이다. 이러한 열망을 반영하듯, 우리나라도 정부3.0을 추진하고 있으며, 이는 기본적으로 협업을 통해서 유능한 정부, 서비스 정보, 투명한 정부를 구현해야 한다는 기본적 함의를 가지고 있다. 본 연구는 이러한 맥락에서 공무원이 협업을 하게 된 배경, 협업의 관련 이론, 협업은 현실에서 어떠한가, 협업이 안 되는 이유, 그리고 협업을 보다 활성화할 수 있는 방안은 무엇일까에 대한 문제의식을 가지고 시도되었다. 왜냐하면, 공무원은 국민의 대리인으로서 국민이 요구하는 행정수요를 충족하고 정책문제를 해결해야 할 당위성과 책임성을 가지고 있기 때문이다. 이제 어느 누구도, 조직도, 정부도 혼자서 일을 처리하는 시대는 저물어 가고 있다. 왜냐하면 글로벌 행정환경이 너무나 급격하게 변하기 때문이다. 이로 인해 정적인 시대에서 일하는 방식과 역동적인 시대에서 요구하는 일하는 방식은 근본적으로 다를 수밖에 없다. 정부 역시 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제를 해결하기 위해서는 종전에 각자 부서나 부처에서 주어진 미션을 수행하면 그것으로 완결성을 지녔지만 이제는 상황이 너무나 바뀌고 있다. 설문조사 결과를 보면, 글로벌 난제가 급증하기 때문에 그리고 행정수요 증가와 행정기능 중복을 해결할 필요에 의해서, 국민의 관점에서 공공서비스를 제공해야 한다는 취지에서 공공부문에서 30여 년 동안 작용해온 NPM 패러다임, 즉 세분화시키고 경쟁하여 인센티브를 주는 방식에서, 이제는 다양한 행위자가 가진 목적 중에서 공동의 목적을 완수하기 위해 각자가 지닌 자원과 역량을 동원하여 공동으로 협업하여 난제와 행정수요 및 정책문제를 해결해야 하는 패러다임으로 전환되고 있음을 알 수 있다. “NPM은 1980년대 이후 경제이론 간의 권력균형 변화와 관련된다. 케인즈 경제이론은 실업과 장기실업 문제, 즉 스테그플레이션을 설명하지 못한 결과 1980년대에 적실성을 상실하였으며, 결과적으로 케인즈 이론은 통화주의, 공급경제학, 공공선택이론으로부터 비판을 받았다. 이러한 아이디어의 조합을 신자유주의라 한다”. 신자유주의 철학이 행정이나 공공부문에 적용되어 운영된 것을 우리는 NPM이라 한다. NPM이 1980년대 초기에 도입된 배경은 정부의 비효율성, 공공참여 기회 부족, 그리고 공공부문의 정당성 약화를 해결한다는 취지였다. NPM은 무엇보다도 개별경제 모형에 토대를 둔다. NPM의 핵심 특징은 경제적 규범과 가치를 중시한다는 점이다. 이는 경제적 규범의 이데올로기를 중시하여 이를 전통적인 정당성 규범이나 가치, 가령 광범위한 정치적 관심, 분야별 정책목표, 전문적 특수성, 다양한 권리와 규칙, 사회 집단이익들보다 앞세운다는 것이다. Dunleavy는 “NPM의 핵심 구성요소를 크게 세분화, 경쟁, 인센티브로 구분한다.” 첫째, ‘세분화’(disaggregation)는 ⅰ) 대기업이 초기에 U형태 에서 M형태 구조로 전환한 것처럼 거대 공공부문 계서제를 쪼개며, ⅱ) 내부적으로 넓고 평평한 계서제를 만들고, ⅲ) 다양한 형태의 통제를 촉진하기 위해 정보와 관리체계를 다시 구체화한다. 공공부문에서 이는 인사, IT, 구매 등 다른 기능에 있던 종전 정부의 광범위한 실무(practices)의 유연성을 강화시키고, 상이한 실무를 유지하는데 필요한 관리정보체계를 구축하는 것이다. 둘째, ‘경쟁’(competition)은 다원적인 형태의 제공자가 잠재적 서비스 제공자 간에 경쟁을 조성하기 위해서 공공조직에 구매자와 제공자를 분리시킨다. 내부 활용의 증가는 계서적 의사결정 대신에 자원배분을 위한 경쟁 절차를 만들 수 있다. 행정과 공공제공의 핵심 영역은 회피되고 공급자는 다양화된다. 셋째, ‘인센티브’(incentivization)를 추구한다. 관리자와 참모가 관여하는 것을 회피하고, 공공서비스 혹은 전문적 기풍을 확산하는 조건에서 성과를 보상한다. 대신에 금전적 기반과 구체적 성과 인센티브를 대폭 강조한다. 세분화, 경쟁, 인센티브로 구성요소는 우리나라 정부 조직관리의 운영과 제도에 내재화되어 있다. 세분화와 관련된 내용의 하나인 책임운영기관의 경우, 1999년부터 도입되어 2014년 현재 국립종자원, 국립과학수사연구원 등 총 39개 기관이 운영되고 있다. 정부는 해마다 정부조직관리지침에서 책임운영관리와 관련된 지침을 내리고 있다. 서울시의 경우도 3개(서울역사박물관, 서울시립미술관, 서울시교통방송)가 운영되고 있다. 특히, NPM의 경쟁과 인센티브는 우리나라 중앙행정기관평가, 지방자치단체평가, 공공기관평가에 내재화되어 운영되고 있다. 1998년부터 시행된 기관평가는 주요 정책과제, 국민만족도 평가, 자체평가 등과 관련된 역량평가 등의 다양한 유형의 평가를 시행하였다. 이후 2006년 정부업무평가기본법에 의해 정부업무평가제도가 시행되고 있다. 2013년 중앙행정기관평가체계를 보면(국무조정실, 2013: 2), 첫째, 자체평가는 ⅰ) 주요 정책(성과관리시행계획), ⅱ) 재정사업(성과계획서), ⅲ) R&D사업(성과계획서), ⅳ) 행동관리역량으로 구성되어 있다. 둘째, 특정평가는 ⅰ) 국정과제(140개) 평가, ⅱ) 국정과제 지원평가, ⅲ) 기관평가로 구성되어 있다. NPM의 가치와 내용이 여전히 우리나라 정부 조직관리의 핵심 구성요소와 내용을 차지하고 있지만, 박근혜 정부가 정부3.0을 주창하면서 NPM의 가치보다는 post-NPM의 가치가 정부 조직관리에 투영되기 시작하였다. post(or beyond)-NPM은 NPM의 한계를 극복하기 위해 등장한 다양한 모자이크 성격을 갖는 총칭적(umbrella) 개념이다. “경제적 신자유주의는 글로벌 금융위기 결과로 인해 깊은 곤경에 처해 있다. 30년 이상 헤게모니를 장악했던 신자유주의는 오늘날 현실 세계에서 발생하는 현상을 설명하는데 힘을 잃었다”. 신자유주의 철학이 행정관리나 조직관리에 접목되면서 NPM으로 운영되었는데, 신자유주의가 비판을 받으면서 NPM 역시 같은 맥락에서 비판을 받게 된 것 이다. 정부3.0과 더불어 주목되는 용어가 스마트 정부(smart government)이다. 한국정보화진흥원(2013: 13)은 “스마트 정부 또는 정부3.0을 동일시하면서 기술적 관점, 행정적 관점, 포괄적 관점”을 제시하고 있다. 정부3.0과 스마트 정부를 명확히 구별하기는 쉽지 않지만, 다소 다른 내용을 내포하고 있다. 정부3.0은 글로벌 행정 흐름과 밀접한 핵심 내용들인 투명한 정부, 유능한 정부, 서비스 정부를 담고 있어 보다 포괄적인 개념이라면, 스마트 정부는 업무 절차의 자동화 수준을 넘어 투명성, 신속성, 탄력성을 가지고 증거기반 의사결정 이나 집단이성을 통한 합리적 의사결정을 통해서 수준 높은 행정서비스를 제공하는 것이라 할 수 있다. 스마트 정부란 무엇인가에 대해 여전히 명료한 개념 정의는 찾기가 어렵다. 다만 Rubel은 “스마트 정부는 정부 기관들이나 프로그램들 간에 정보흐름을 매끄럽게 이어서 모든 정부 프로그램과 활동 영역에 걸쳐서 고품질 행정서비스를 제공할 수 있게 하는 일련의 사업과정의 집행과 정보통신 기술을 중시하는 것으로 이해할 수 있다”.