성공적인 지역 에너지전환을 위한 사회적 이해관계 조정과 전환관리 방법론 및 국내외 정책 사례 연구 doc_id PCY_201502240933513311_1

핵연료나 화석연료를 이용하는 에너지생산이 대규모의 중앙집중적 방식이라면, 재생가능에너지는 그 속성상 특정 지역을 바탕으로 하는 분권적 에너지이다. 재생가능에너지의 원천이 되는 원료들(태양, 바람, 바이오매스 등)이 분산되어 있기 때문이다. 그러므로 에너지시스템을 화석연료 에너지에서 재생가능에너지로 바꾼다는 것(에너지전환)은 핵연료와 화석연료를 태양이나 바람과 같은 새로운 에너지원으로 바꾸는 것을 넘어서는 훨씬 더 복잡하고 어려운 일이다. 분권적 에너지인 재생가능에너지는 전통적 에너지와는 완전히 다른 하부구조, 시장, 사회제도적 틀을 요구한다. 일반적으로 말해서, 화석연료 중심의 기존 에너지시스템과 거기에 이해관계가 걸려 있는 기득권 세력은 이러한 구조적 변화에 대하여 당연히 저항할 것이며, 재생가능에너지 중심의 시스템 혁신을 추구하는데 큰 걸림돌이 되어 시스템 혁신을 지연시키거나 방해한다(Unruh, 2000, 2002). 그만큼 적지 않은 사회적 이해갈등과 비용이 수반될 것이라고 예상할 수 있다. 지역의 에너지전환을 위한 정책을 설계하는데 있어서 기본적 전제조건으로 유의해야 할 점이 있다. 에너지전환을 위한 정부의 정책수단은 지역사회의 사회경제적 삶의 지속적인 흐름의 한 요소일 뿐이라는 것이다. 지역사회에는 이미 현재 진행형으로 전개되고 있는 다양한 사회적 행위자들 사이의 관계가 있다. 따라서 정부 정책은 시공간적으로 격리되어 있는 것이 아니라 이러한 관계 속으로 들어가게 되며, 사회적으로 구성되고 협상되는 현재진행형 사회적 과정의 일부가 된다. 이러한 현재 진행형 사회적 과정을 점유하고 있는 것은 경쟁하는 다양한 이해관계에 경제적 정치적 영향을 미치는 사회적 행위자들이다. 정부 정책이 목표로 삼고 있는 소위 ‘수혜자’(주민과 지역기업 등)는 수동적인 행위자가 아니라, 정부 정책을 포함한 다른 행위자들의 이해관계를 능동적으로 해석하고 자신의 입장을 정한다. 이러한 상황에서는 영향력 있는 다른 사회적 행위자들 때문에 정부 정책이 정당성, 권위, 협상력을 갖지 못하여 정부가 원하는 방향으로 정책사업을 펼칠 수 있는 여지가 제한될 수 있다. 결국 정부가 기대하는 정책사업의 성과는 자신의 이질적인 이해관계와 의도에 따라 영향력을 행사하는 다양한 행위자들에 의해 크게 영향을 받는다. 전환관리는 지속가능하지 않은 현재의 시스템을 지속가능한 시스템으로 전환하기 위한 새로운 거버넌스 방법론이다(Loorbach, 2010; Loorbach and Rotmans, 2010; Roorda et al., 2012; Van den Bosch and Rotmans, 2008). 이 방법론은 시스템 전환과정에서 다양한 사회적 행위자들의 서로 다른 이해관계와 시각을 조정하는데 큰 노력을 기울인다. 전환관리는 다음과 같은 몇 개의 요소들로 구성된다. ① 주요 이해당사자들로 구성된 전환협의체 형성: 문제구조화와 비전 형성, 백캐스팅을 통한 전환경로 초안 작성 ② 새로운 행위자들을 포함한 전환동맹 형성과 전환의제 도출: 전환경로와 전환실험에 대한 아이디어 도출과 담론 확산 ③ 전환실험과 행동의 실행 ④ 전환의 진전에 대한 모니터링과 평가: 필요한 경우, 전환비전, 목표, 실험의 적응과 수정, 학습전환관리의 여러 요소 중에서 전환실험은 전환비전의 실현가능성, 한계와 걸림돌 등을 구체적 사회적 실행을 통하여 점검하고 학습하는 매우 중요한 활동이다. 다른 한 편, 재생가능에너지와 같은 분산형 에너지는 지역사회의 화석연료비용의 절감과 에너지자립 촉진이외에도, 고용창출, 에너지판매 수입, 에너지생산시설의 지역적 소유에 기인한 재생가능에너지(청정에너지) 수용도 증가, 고압송전망의 경제적 사회적 비용(정치적 갈등 등)의 해소, 전력망의 과부하 방지 등 경제적 사회적 정치적 기술적 이득이 매우 많다(Farrell, 2011; Leidreiter et al., 2013). 바로 이러한 이유 때문에, 많은 어려움과 장애물에도 불구하고 재생가능에너지 중심의 에너지시스템을 구축하려는 변화의 바람이 불고 있으며, 유럽의 경우 100% 재생가능에너지로 에너지수요를 충당하는 지역사회들이 이미 존재하고 있다. 따라서 총 에너지 대비 재생가능에너지 비율을 높여야 하는 정책과제를 설정하고 있는 우리 정부도 앞에서 언급한 어려움과 장애물을 극복하고 지역의 에너지전환을 실현할 수 있는 적절한 정책수단과 접근법을 주도면밀하게 개발해야 할 상황이다. 여기에서 정부가 스스로 추진했던 과거 관련 정책들의 경험과 사례, 민간주도의 지역 에너지전환 실험과 노력, 그리고 해외 사례들은 소중한 정책학습 재료가 될 것이다. 그러다 2008년 8월, 이명박 대통령이 ‘저탄소녹색성장’을 천명하고부터 녹색성장의 기조 하에서 관련 대책이 계획되기에 이른다. 2008년 10월 환경부는 녹색성장과 기후변화대응을 위한 폐자원 및 바이오매스 에너지 대책 을 발표했는데, 이 중 수도권 ‘환경 에너지종합타운’과 전국 10대 권역별 환경 에너지종합타운은 폐자원 바이오매스의 에너지화와 유휴 부지를 활용한 재생에너지 생산에 중점을 두고, 저탄소녹색마을은 농촌지역 마을의 바이오매스 에너지화에 중점을 두는 시범사업으로 방향이 잡혔다(환경부, 2008b). 이런 과정을 거쳐 저탄소녹색마을은 저탄소녹색성장을 대표하는 범부처 시범사업으로 확정되었고, 다른 재생에너지원보다 바이오매스(가축분뇨, 음식물쓰레기, 농업부산물, 산림자원)를 핵심 에너지원으로 하는 방향으로 결정되었다. 정부가 의도하는 저탄소녹색마을은 마을 단위의 공간에서 마을 주민들이 함께 자발적으로 녹색생활을 실천하여 저탄소녹색성장을 유도하는 기초 생활권 중심의 공간적 실천적 단위이다. 즉, 마을 주민들의 적극적인 참여를 바탕으로 불필요한 에너지 소비를 줄이고 지역 내에서 직접 에너지를 생산함으로써, 온실가스 배출을 줄이고 에너지 자립도를 높여가는 마을로 정의된다. 이를 통해 2020년까지 농촌 및 소도시의 에너지 자립도를 40%까지 높이고, 시범사업(2010~2012년, 10개 마을)을 확대해 600개의 저탄소녹색마을을 조성한다는 계획을 수립했다. 2009년 7월에 발표된 폐자원 및 바이오매스 에너지대책 실행계획 은 저탄소녹색마을에게 ‘제2의 새마을 운동’이라는 의미를 부여하기도 하였다. 2014년 5월, 4차 녹색성장위원회는「친환경 에너지타운 시범사업 추진계획」을 의결했다. 녹색성장위원회의 자료에 따르면, 국무조정실이 관계부처 합동으로 기후변화 대응 T/F를 구성해(1월 9일), “수익모델의 구체성 적정성, 주민 협조, 지자체 의지 등을 중점적으로 고려”해 “관계부처, 환경공단 등을 통해 20여개 지역을 추천받아 현장실사, 외부 전문가 회의 등을 통해 1차로 6개 후보지역 발굴”했다. 그 이후 “환경부 산업부 미래부 등 시범사업 주관부처가 6개 후보 지역 지자체에서 제출한 사업계획을 구체화”하고, 이 때 “주민 의견을 수렴 반영하여 실행 가능성이 높은 사업을 위주로 사업계획을 구성”했다(2014.2~3월). 그리고 “최종 대상지역 선정을 위해 ‘시범사업 선정 위원회’를 구성하고, 선정기준에 따라 선정 절차를 진행”했다(14.4.9~5.13)(녹색성장위원회, 2014). 이와 같이 친환경에너지타운 사업이 발표되고, “시범사업 유형별 사업모델 및 부처별 지원방안 확정”하여 “지자체 수익모델에 대해 주관부처 검토 관계부처 협의”를 마치고, “시범사업 대상지 선정 및 시범사업 추진계획”을 확정 발표하는 데 약 4개월밖에 걸리지 않았다. 오스트리아가 바이오에너지에 관심을 갖게 된 배경으로는 농산물 과잉생산과 이로 인한 농부들의 소득 하락, 환경에 대한 세계적인 관심 증가, 농작물 회전과 생산 작물의 다양화 필요 등을 꼽을 수 있다. 또한 1970년대 석유 파동은 높은 에너지 수입의존도를 보이던 오스트리아가 바이오연료 개발에 박차를 가하도록 하는 요인이 되었다(Tomescu, 2005: 11). 바이오디젤을 위한 연구는 1981년부터 그라츠대학 유기화학연구소(the Institute of Organic Chemistry of the University Graz)에서 진행되었다. 이들은 유채기름에서 지방산메틸에스터(Fatty acid methyl esters, FAME), 즉 바이오디젤을 추출하는 실험을 했고, 이러한 실험을 기반으로 스티리아(Styria) 주(州) 질버베르크(Silberberg)에서 유채유를 원료로 한 바이오디젤을 생산하는 첫 번째 시범사업에 성공하기에 이른다. 자에르벡은 나무펠릿을 사용하는 지역난방설비를 2010년에 건설하였다. 이것은 과거의 가스난방을 대체한 것으로, 지역난방네크워크의 길이는 약 700m에 이르며, 학교 2개, 몇 개의 스포츠시설, 유치원 한 개에 난방을 공급하고 있다. 여기에는 약 150만 유로가 투자되었는데, 80%이상이 주정부의 지원이었다. 이 시설을 통하여 연간 약 5만 유로의 에너지 비용이 절약되고 있다. 이와 관련하여 자에르벡에는 도심의 지역난방설비를 중심으로 ‘에너지체험길’(Energie-Erlebnis-Pfad)이 설치되어 있다. 이 길은 사람들이 걸어 다니면서 에너지절약과 재생에너지기술의 사례와 설명을 보면서(예컨대, 난방을 전달하는 관을 길바닥에서 유리를 통하여 볼 수 있음), 새로운 에너지 현실을 학습할 수 있는 기회를 제공하여, 비전문가인 일반인들이 에너지를 투명하게 볼 수 있게 해 준다. 이 체험길에는 이런 곳이 10개 있다. 그리고 일반인들(시민전문가 포함)이 에너지에 대한 경험과 지식을 교류하고 전문가로부터 에너지자문을 받을 수 있는 모임장소(Energiestammtisch)가 2009년부터 매달 운영되고 있는데, 자에르벡뿐 아니라 이웃 자치시의 주민들도 참여할 수 있다. 이 모임에는 사전신청이나 참가비가 필요 없다.