주민의 행복과 삶의 질 향상을 위한 지역행복생활권 단위의 효율적이고 적정한 공공 및 문화서비스 공급 방안에 관한 고찰 doc_id PCY_201502240938528981_1

일반적으로 생활권이란 사전적으로 “행정구역과는 관계없이 통학이나 통근, 쇼핑, 오락 따위의 일상생활을 하느라고 활동하는 범위”라고 정의된다(국어국립원 표준국어대사전). 도시기본계획에서는 인구규모를 기준으로 대․중․소로 구분하는데, 그 정의는 학자마다 다양하다. 어떤 경우 사람들이 반복적으로 활동하는 공간적 범위. 즉, 일정지역의 사람들이 공통적이고 반복적으로 이용하면서 자연스럽게 형성되는 범위라고 정의되기도 하고, 주민이 그들의 생활단위 부근에서 쾌적하고 적정함을 영위하는데 필요한 모든 공공시설과 생활여건을 포용하는 지역이라고 정의되기도 한다. 또 주거지의 자연 발생적인 사회적 집단지로서 거주자들이 다른 장소와는 뚜렷하게 구별된 어떤 장소에 살고 있다는 감각을 가질 수 있는 권역이며, 각종 교육시설 및 생활편의시설들을 중심으로 생성되는 도시공간구조 상의 단위라고 보기도 한다. 그 다음 중요하게 등장하는 개념인 공공서비스란 사회공동체 편익을 위해 공공이 이용할 수 있도록 제공되는 재화와 용역을 포괄하는 개념이다. 따라서 정부나 공공기관에 의한 서비스만이 아니라, 민간이 제공하더라도 비경합적 소비와 비배제성의 특성이 있으면 공공서비스라고 할 수 있다. 공공서비스에 대해서도 “인간의 문제를 해결하고 보다 바람직한 환경을 조성하기 위하여 정부가 사회 내 편익을 배분하는 활동(Lucy, Gilbert ＆ Birkhead, 1977)”, “공공의 재화와 용역으로 공급주체가 공공부문이나 민간부문이건 상관없이 일반대중이 이용할 수 있게 제공되는 것(Roth, 1987)” 등 다양하게 정의되고 있다. 공공서비스의 유사한 사회서비스란 개인 또는 사회전체의 복지증진 및 삶의 질 향상을 위해 사회적으로 제공되는 서비스를 말한다. ｢사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률｣ 제2조의1에 의하면, 사회서비스란 공공행정(일반행정, 환경, 안전), 사회복지(보육, 아동, 장애인, 노인 보호), 보건의료(간병, 간호), 교육(방과 후 활동, 특수 교육), 문화(도서관, 박물관, 미술관 등 문화시설 운영)를 포괄하는 개념이다. 즉, 중심지란 그것을 둘러싼 배후지역에 대하여 다양한 상품과 서비스를 제공하고 교환의 편의를 도모해 주는 장소로, 중심기능의 보유정도를 설명하는 중심성(centrality)의 크기에 따라 상호 계층(hierarchy)이 형성되고, 중심성이 큰 고차의 중심지들이 중심성이 작은 저차의 중심지들의 배후지역을 포섭(nesting)하면서 공간이 육각형으로 분할되는 모습을 지니게 된다는 것이다. 그래야만 최소한의 적은 수의 중심지가 빈틈없이 모든 공간에 재화를 공급할 수 있기 때문이라고 설명한다. 크리스탈러는 국가의 행정조직은 두 가지 목표를 지닌다고 주장하였다. 하나는 공간조직 차원에서 최고의 합리성(효율성)을 갖는 것이고, 다른 하나는 국가의 행정구조를 강화하는 것이다. 국가의 가장 중요한 역할이 공공재를 공급하는 일이기 때문에 이 두 개의 목표는 중심도시와 구역의 통합에 기초한 공간적으로 효율적인 행정체계에 의해 달성될 수 있으며, 그의 이론이 그러한 체계의 발전에 기여할 수 있다고 보았다. 문화서비스 공급을 위한 적정한 공간규모에 관한 논의 또한 크게 두 가지 주장으로 갈리는 것 같다. 이들은 공공서비스의 다양성과 같은 기본 가정들에서 차이가 나는데, 그 하나인 통합접근법은 교통과 통신의 발달로 행정구역의 의미가 축소되고 있고, 공공서비스 공급의 비용절감 효과, 효율성 제고, 지역 간 공평성 제고, 대주민 대응성 강화, 규모의 경제를 실현할 필요가 있다고 주장한다. 즉, 통합이 효율을 증대시킬 것이라는 주장으로 대규모 조직이 공공서비스 제공과 관련해 대량의 정보를 더 잘 획득, 처리, 사용할 수 있고, 공공서비스에 대한 주민 선호가 유사하여 한 조직이 효율적으로 제공할 수 있다고 가정하는 것이다. 다른 하나인 공공선택접근법은 정부의 공공서비스의 종류에 따라 규모의 경제가 다르고, 혁신과 생산성 증가도 통합된 큰 정부단위에서는 일어나기 어려울 수 있으며, 공공서비스 제공의 전문성도 큰 정부단위보다는 작은 정부단위에서 더 잘 발휘될 수 있다고 주장한다. 즉, 대규모 조직은 공공서비스 제공과 관련한 대량의 정보를 얻기 힘들고 공공서비스에 대한 주민선호가 상이하기 때문에 한 조직이 다양한 공공서비스를 효율적으로 제공하기는 어렵다는 것이다. 어느 주장이 맞느냐는 논외로 하더라도 자본집약적 서비스나 노동집약적 서비스, 넓은 지역에 영향을 미치는 서비스, 대면관계가 서비스 질에 영향을 미치는 서비스 등 공공서비스의 성격에 따라 공급을 위한 공간범위가 달라져야 하는 것은 당연하다. 이석환(2013)은 230개 기초지방자치단체를 대상으로 한 실증연구에서 노동집약적 서비스에는 규모의 경제가 존재하지 않고 자본집약적 서비스에는 규모의 경제가 존재한다는 주장과 다양한 공공서비스를 제공하는 지방정부의 경우 각각의 공공서비스의 단위당 공급비용을 최소로 하는 단일의 적정규모는 존재하지 않는다는 주장을 입증하고 있다. 이는 공공서비스의 공급시 일률적인 원칙 적용을 통한 통합 또는 분리보다는 공공서비스의 성격 등에 따라 유연한 대안이 필요함을 의미하는 것이다. 특히 공공에 의한 문화서비스는 성격상 획일적으로 제공하면 불만이 야기될 수 있는 공공서비스로 광역적 서비스 제공은 규모의 경제를 달성한다는 이점을 살릴 수는 있지만, 주민선호는 제대로 충족시키지 못할 가능성도 있다. 문화서비스 공급을 고려할 때, 규모의 경제 이외에도 주민선호의 충족도 고려해야 하는 이유이다. 따라서 규모의 경제와 주민선호의 충족을 동시에 달성하는 방안을 찾을 필요가 있다. 네트워크란 협력의 한 유형으로서 각각의 조직들이 조직적 자율성을 유지하면서 공유된 자원을 가지고 어떤 서비스나 프로그램을 제공하기 위하여 함께 결합하는 시스템을 의미하며, 결절(node), 연계(linkage), 흐름(flow)으로 구성된다. 예를 들면, 두 지역 간 관계에서 각 지역에는 수많은 결절(소지역, 기관, 기업, 가계, 주민 등)이 있고, 이들 결절은 물리적 연계(도로, 철도, 통신망)나 비물질적 연계(관계)로 연결되며, 연계된 결절 간에는 사람, 자본, 정보, 재화, 서비스 등 흐름이 발생한다. 어떤 조직은 그들의 목적을 성취하고 조직기능을 수행하기 위해서 다른 조직의 자원을 필요로 한다는 점, 외부의 문제나 기회 또는 지시에 대응하기 위해 필요한 자원이 네트워킹을 통해서만 획득되어질 수 있다는 점, 서비스영역에 있어 비슷한 영역이나 중복된 영역을 공유하는 조직들은 경쟁과 갈등을 규제해야 할 필요가 있다는 점 등 때문에 네트워크가 발전하게 된다는 것이다. 인간의 행복을 결정하는 요인은 크게 개인적ㆍ인구통계학적 특성, 사회경제적 특성, 기타 요인으로 구분된다고 한다. 특히 2000년대 들어서면서 연구가 활발하게 진행되고 있는 것이 문화적 요인, 즉 문화활동변수와 행복과의 관계에 관한 것이다. 문화예술의 영향력이 인간의 삶의 질에 영향을 미친다는 것이 분명함에도 그동안 이에 관한 연구가 미흡했었다. 그러나 최근 문화활동변수와 행복(주관적, 심리적 웰빙 등)에 관한 많은 연구들이 진행되었고, 이들은 다양한 문화활동에 대한 접근이 개인의 행복에 영향을 미친다는 결과를 도출하고 있다(이현국ㆍ이민아, 2014). 그렇다면 지역행복생활권 단위의 문화서비스 공급이 과연 주민의 삶의 질을 제고하고 행복을 증진시킬 수 있는가에 대한 고민이 생긴다. 이는 현재 지역행복생활권의 실체가 분명하지 않은 상태에서 지역행복생활권이 제공해야만 할 필수적 공공서비스의 종류와 영역에 대한 검토를 통해 생활권별 적정하고 효과적인 서비스 공급이 필요함을 의미한다. 문화서비스 중에서도 기초지자체 단위로 공급해야만 하는 것이 있고, 지역행복생활권 단위로 공급하면 더 효과적인 것이 있을 것이다.