안전, 사고, 재난, 위험 및 안전문화에 대한 다양한 학술적·국제적 정의와 개념적 범위의 확장 및 체계화 doc_id PCY_201502240948021391_1

국외의 여러 나라들은 각 나라의 맥락에 따라 안전의 개념을 다양하게 이해 하고 있고 따라서 안전의 범위도 서로 상이하다. 뿐만 아니라 각국에서도 안전의 개념이나 범위에 대한 논의는 다양하게 이루어지고 있다. 예를 들어, 미국은 911 사태 이후 테러를 방지하는 것이 국가안전(homeland security)이 가장 큰 이슈가 되었는데, 이 때 국가안전의 개념에 대한 혼란이 많아 각 부처마다 안전의 범위를 상이하게 해석하였다. 이에 학계에서도 논란이 되었고 많은 학자들이 그 범위를 규정하기 위해 노력하였다. 이러한 맥락에서 May et al.(2011)은 ‘정책레짐(policy regime)’ 개념을 활용 하고 있다. 정책레짐의 개념은 제도주의적 시각에서 정책결정을 이해하기 위해 제시된 개념이다. 정책레짐은 “어떤 주어진 정책의제영역(Policy Issue-Area)에 있어서 정책결정을 둘러싼 참여자들간에 근사적으로 공유되고 있는 암묵적 혹은 명시적인 원리, 규범, 규칙, 그리고 의사결정절차들의 집합”을 의미한다 (김정수, 1996). “정책이 사회문제에 대한 해결책이라면, 정책레짐은 개별적인 정책 하나하나와는 구별되는, 정책과정 전체의 반향과 특징을 규정하는 거시적 틀”이라고 할 수 있다. 안전 개념은 사고 개념을 활용하므로 사고에 대한 우선적 이해가 필요하다. 권봉안･정순광(2001)은 미국의 국가안전위원회(the National Satety Council), 국가보건조사(the National Health Survey)와 세계보건기구(WHO)의 사고(accident)에 대한 정의를 제시하였다. 국가안전위원회는 사고를 인간의 사망이나 상해, 재산상 손실 등을 일으키는 예측하지 못한 사건으로, 국가보건조사는 최소한 하루 정도 평상적 활동이 제한되는 상태로, 세계보건기구는 한 번에 그것을 상해라고 볼 수 있는 예기치 못한 사건으로 정의하였다. 권봉안･정순광(2001)에 의하면, 사고는 대개 예측하지 못한 상태에서 갑작스럽게 손상이나 손해를 가져오는 요인을 가질 때 나타난다고 하면서, 사고를 인간이 자신의 고유한 체질과 정기, 정서나 이념을 가지고 추구하는 목표를 달성하지 못하도록 하는 모든 내면적, 외면적 상해와 손실로 정의하고 있다. 안전은 인적, 물적 피해가 없는 것으로서 재난이나 사고가 발생하더라도 안전조치가 제대로 되어 있었다면 피해가 없거나 최소화된다. 이러한 의미에서 협의의 안전관리는 사전(事前)적이고, 이러한 측면에서 협의의 위험관리와 유사하다. 다만 협의의 위험관리는 위험예측이나 분석에 초점이 맞추어져 있지만 협의의 안전관리는 물리적 안전조치(방어적, 방호적, 보호적, 표시적 안전조치)에 초점이 맞추어져 있다. 그리고 협의의 재난관리나 협의의 비상관리는 사후(事後)적이므로 협의의 안전관리와 분명하게 구별된다. 또한 협의의 위기관리는 사건 직전 혹은 직후의 관리이므로 사전적인 협의의 안전관리와 일정한 구분이 가능하다.협의의 보안관리는 국방이나 외교, 정보통신 분야에서 활용되는 특수한 경우로서 협의의 안전관리 개념에 포함될 수 있다.그리고 재난이나 사고 발생시 안전조치를 신속하게 취할 수 있다면 피해를 제거하거나 최소화할 수 있고 또한 복구시 다음 사고에 대비하여 안전조치를 취할 수도 있다. 정지범･서재호(2009)는 재난(disaster), 위기(crisis), 위험(risk) 등의 개념을 비교하여 설명하고 있다. 재난 및 안전관리 기본법 제3조에 의하면 재난이란 국민의 생명과 신체, 재산과 국가에 있어 실제 피해나 그 가능성이 있는 것을 의미한다. FEMA는 일정한 공동체에서 재산 손실, 인명 피해 등을 불러일으키는 사고로 정의한다. UN은 지역공동체의 자력에 의한 극복이 불가능할 정도의 광범위한 인명, 재산, 환경 등의 피해를 가져오는 사회기능의 심각한 붕괴로 정의한다. 재난 및 안전관리 기본법이나 FEMA의 재난 개념은 국민과 국가에 피해를 가져오는 것으로 넓게 정의하는 반면 UN의 경우 자력에 의한 극복이 불가능할 정도의 심각성만을 재난으로 보아 좁게 정의한다. 안전문화(safety culture)가 공식적인 용어로 등장하기 전에는 학술적 개념으로서의 ‘안전 분위기’(safety climate)라는 용어가 사용되었다. 안전분위기는 “안전과 관련된 조직 내의 정책, 절차, 관행에 대한 조직구성원의 공유된 지각”이라고 볼 수 있다. 그리고 Zohar(1980)는 조직 내에는 안전분위기가 있으며, 이는 “① 경영진의 안전문제에 대한 개입, ② 안전교육훈련, ③ 안전관리자의 지위, ④ 안전행동의 승진에 대한 영향, ⑤ 작업장의 위험 정도, ⑥ 작업속도, ⑦ 안전행동의 사회적 지위에 대한 영향 ⑧ 안전위원회 지위” 등으로 구성된다고 주장했다. ‘안전문화’라는 용어가 본격적으로 사용되기 시작한 것은 1986년 체르노빌 원자력발전소 사고 이후 원자력계에서 시작되었다고 볼 수 있다. 사고 이후 1987년 OECD 원자력위원회의 보고서에서는 ‘안전문화’의 저하가 ‘중대사고’를 야기하는 원인으로 제시되었다. 이후 국제원자력기구(IAEA)의 국제원자력안전자문단 International Nuclear Safety Group(INSAG)에서는 체르노빌 사고의 원인과 개선방안에 대한 보고서들을 발간하게 되는데 여기서 안전문화에 대한 공식화가 이루어졌다. 특히 1991년에 발간된 INSAG-4 보고서는 안전문화(Safety Culture)라는 이름으로 출간되어 안전문화에 대한 개념의 체계화와 공식화가 이루어진 계기가 되었다. INSAG-4에서는 원자력 안전문화를 “원자력발전소의 안전 문제에 대하여 그 중요성에 상응하는 만큼 우선적으로 관심을 기울이는 개인과 조직의 자세와 품성의 총체”라고 정의했다. 한편, 2000년대 들어 안전문화의 개념과 구성요소에 대한 이론적 근거가 부족하다는 비판이 있었고, 이에 IAEA는 조직심리학적 문화 모델에 근거하여 안전문화 모델을 정립하기 위해 노력했다. 안전문화의 개념이 점차 다양한 위험산업 분야로 확대되면서, 조직의 안전분위기와 구성원 행태에 집중되었던 초기 안전문화 개념은 “보다 근원적이고, 영향력 있는 요인들을 구조화하는 방향으로 확대”되었다. 예를 들어 Cooper(2000)는 상호적 안전문화 모형(reciprocal safety culture model)으로서의 3요인 모형을 제시했는데, 그는 “안전문화가 주관적인 개인의 심리와 관측 가능한 안전행태나 외적인 상황(situation)으로서의 안전관리시스템(safety management system)과 같은 객관적인 실체”로 구성되어 있다고 주장했다. 이는 안전문화의 영역이 개인의 내재적 심리에서 외부적 행태, 심지어 안전관리시스템으로까지 확장되고 있음을 의미하는 것이다.