미국의 재난안전관리체계의 발전 과정과 연방정부의 역할 강화 및 국가적 대응 전략의 구조적 특성 doc_id PCY_201502240948021391_13

국가사고관리체계는 재난 등 비상사태에 대응하여 공공기관들이 어떻게 대 응할지에 대한 국가적 표준의 역할을 한다. 이는 비상사태에 대한 이해와 대응을 위한 전반적인 체계로서, 국토안보부는 국가사고관리체계를 “모든 단계에서 효과적이고, 능률적이며, 협력적인 재난 대응을 위한 공식 원칙(doctrine and principles), 용어(terminology), 조직 프로세스(organizational processes)의 중심(core set)”이라고 정의하고 있다 (DHS, 2004, ix; Monyhan, 2007). 국가사고관리체계는 협력적 재난 대응을 위한 표준으로서 국가대응체계(NRF)에 포함된다. 미국 재난안전관리 체계의 핵심은 지방정부이다. 대부분의 소규모 재난은 지방정부에서 자체적으로 처리하며, 만일 대규모의 재난이 발생하여 스스로 극복이 어렵다고 판단되는 경우에만 주정부에 지원을 요청한다. 그리고 주정부에서도 감당이 힘들다고 판단되는 경우 연방 재난관리청 FEMA에 지원을 요청한다. 이와 함께 미국은 재난안전관리에 있어 적십자 등 민간 NGO의 역할도 매우 중요한데 이들은 현장의 재난관리를 측면 지원한다. 재건법 시행을 위해 재건령이 제정되어 2013년 8월 18일 발효되었다. 규정 내용 중 가장 중요한 것은 재건법에 의해 구성된 재원을 분배･사용하고 손해조사를 실시하는 것, 각 주에 얼마나 분배할 것이냐 등이다. 아직 손해가 확정된 것은 아니기에 50%는 분배지침에 따라 나누고 나머지 30%는 전 손해에 대한 조사가 더욱 진행되어 보다 분명해 지면 분배된다. 그 과정은 연방정부와 피해 입은 주의 합의 등에 따라 분배될 계획이다. 나머지는 연방 주 협약에 따라 분배될 것이다. 이 규정의 나머지 부분은 펀드의 경제계획이다. 10억3200만 유로 규모의 연방 자금이 연방 인프라 재건을 위해 할당된다. 4억500만 유로 정도는 연방도로, 9천만 유로는 연방수로, 7억2,500만 유로는 철도 등에 쓰인다. 50%는 연방재건법에 의한 분배에 연방과 주는 합의하였다. 유로연합에서 유럽 연대성 펀드의 독일 지원을 결정하면 이 돈도 재건지원펀드에 유입될 것이고 관리된다. 미국은 1979년 FEMA 설립 이후 대형재난에 효과적으로 대응하고 재난관리 책임기관들간의 협력관계 강화를 위해 연방대응계획(FRP)을 만들었다. 9/11 테러 이후 대응역량 강화를 위한 국가대응계획(NRP)과 국가사고관리체계(NIMS)로 바뀌게 된다. 그런데 NRP가 자리잡기도 전에 카트리나가 발생하면서 계획의 실효성이 의심받게 되었고, 이후 ｢포스트 카트리나 재난개혁법｣을 통해 재난 대비(preparedness)의 중요성을 강조했고, NRP를 국가대응체계 (National Response Framework; NRF)로 재편하면서 민간단체 등 다양한 이해당사자들과의 협력 관계를 강조했다. 초창기 국가재난계획으로서의 실효성을 의심받았으나, 최근 NRF와 NIMS는 허리케인 샌디 등에 효과적으로 적용되면서 좋은 평가를 받고 있다. 연방국가로서의 미국은 단방제 국가들과는 다른 특성을 가진 재난안전관리시스템을 가지고 있다. 대부분의 공적 업무들과 마찬가지로 재난안전관리 업무 역시 주정부와 지방정부 중심으로 수행된다. 만일 어떤 재난이 발생하면 그 재난이 발생한 지역의 지방정부(local government) 산하 소방, 경찰 및 지방 공무원들이 1차적인 대응을 수행하며, 주정부와 연방정부는 지방정부의 대응이 어려운 경우에 한하여 개입한다27). 따라서 연방정부는 지역의 재난관리에 직접적으로 개입하기보다는 외부에서 자금지원 등을 통한 간접적 정책 방향 유도에 집중하곤 한다. 그러나 최근 미국 연방정부는 국토안보 및 재난안전관리에 있어 “방관자에 서 즉각적인 대응자로, 재난 예산의 후원자로, 그리고 결과적으로 재난안전관리의 최고 책임자”로 변화하고 있다. 이는 미국이 2001년 9/11테러, 2005년 허리케인 카트리나를 겪으면서 국토안보 및 재난안전관리가 무엇보다도 중요한 연방의 의무임을 깨닫게 되었음을 의미한다. 세월호 사건을 통해 우리는 이러한 총체적 접근의 필요성을 이해할 수 있다. 첫째, 정부의 제도적 요소이다. 정부의 안전정책적 차원에서 청해진 해운이 안전규제를 철저하게 이수하였다면, 감독기관인 해운조합이 규제 이행을 철저히 감시하였다면, 정부가 해운조합의 감독 기능을 철저히 모니터링하고 있었다면 이러한 사건은 발생하지 않았을 것이다. 뿐만 아니라 정부 자체의 안전관리 전문성의 문제도 있었다. 해경이 대형선박의 구조에 대한 전문성을 가지고 있었더라면, 기존의 철저한 훈련을 통해 부처 간 협업이 제대로 이루졌더라면, 현장 대응 인력이 대응에 필요한 권한을 충분히 가지고 있었더라면, 재난안전의 인력과 예산이 충분하였다면, 민간인들을 효과적으로 활용할 수 있었다면 희생은 최소화되었을 것이다. 미국 재난안전 관련 주요 법 변화 과정의 가장 큰 특징은 연방의 지원 및 통제 권한이 점차 강화되어 왔다는 것이다. 미국 풍수해 방재의 경우에도 1927년 미시시피 대홍수 이전까지는 연방의 역할이 거의 없었다. 홍수로 이재민이 생긴다 하더라도 연방의 지원보다는 미국적십자 등 민간의 역할이 더 큰 경우도 있었다. 그런데 1927년 미시시피 대홍수로 수많은 이재민과 엄청난 피해가 발생하면서, 이후 풍수해 예방을 위한 연방의 책임이 상당히 높아졌다. 최초 홍수예방은 주로 미국 공병단(Army Corps of Engineers)을 활용하여, 제방과 댐 등 구조물 건설을 통해 이루어졌다. 1950년대 이후 연방의 지원 더욱 강화되었다. 연방 지원근거를 마련한 ｢연방 재난방지법｣ (1950), ｢재난구호법｣ (1970), 그리고 연방의 공식적인 지원을 제도화 한 ｢재난구호 및 비상지원법｣ (일명 스태포드법) (1988) 등 연방의 개입은 보다 분명해졌다. 이러한 법들은 대부분 자연재난 및 인적재난에 대한 연방의 지원을 명시한 것이다. 국토안보 위원회(Homeland Secuority Council)가 2007년 발간한 “국토안보를 위한 국가전략”(National Strategy for Homeland Security)에서는 국가 대비 능력에 대한 지속적 관리를 강조하면서, 국토안보관리시스템(Homeland Security Management System)을 제시하고 있다. 이에 따르면, 미국의 재난관리 국가계획은 대통령 명령 등의 “가이던스 → 계획 (전략계획(strategic planning), 운영 및 전술계획(operational and tactical planning)) → 실행 → 평가”의 사이클에 따라 움직이고 있다. 국토안보관리시스템의 개요도는 아래의 그림과 같다.