효율적인 재난 및 위기 관리를 위한 조직 통합, 예산 운용의 일관성 확보, 그리고 실행력 있는 국가 재난 관리 체계 구축의 필요성 doc_id PCY_201502240948021391_16

조직을 변화시키고 혁신시키기 위한 방법은 다양하게 제시되었다. 우선 French & Bell(1998)은 대상집단의 규모와 수준에 기초한 변화기법을 제시한 바 있다. 이들은 대상집단을 개인수준, 2-3인 수준, 팀 및 집단수준, 집단간 관계, 조직전체로 구분하고 각 집단의 효과성을 제고하기 위한 다양한 변화수단을 제시한 바 있다. Porras와 Robertson(1992)는 조직의 편제, 사회적 요인, 기술, 물리적 환경을 조직의 구성요소로 제시하면서 각 요소에 적합한 조직변화의 기법과 수단을 재분류 할 수 있다는 점을 지적하였다. 이들은 조직의 네가지 구성요소에 대한 조직변화의 기법은 조직의 규모에 따라 다르게 적용된 다는 점을 지적하면서 조직의 규모와 조직의 구성요소를 결합한 조직의 변화 기법을 제시하였다. 다음으로 안전예산에 대해 살펴보자. 재해와 재난에 대처하는 안전예산이 얼마나 되는지 정부도 모른다고 한다. 각 부처 별로 안전에 대한 개념을 정의하지 않고 일관되지 못하게 예산을 사용해 왔다는 할 수 있다. 때문에 안전과 관련해선 그 동안 어디에 얼마를 썼는지, 파악이 용이치 않을 수밖에 없다. 이는 지방자치단체 역시 마찬가지로 보여진다. 안전 주무 부처인 안전행정부가 만든 국가안전기본계획에는 올해 재해･재난 예산이 9조4535억원에 이른다. 하지만 세월호 참사 이후 정부는 올해 재난 안전 예산이 9840억원이라고 밝혀서 무려 10배 가까이 차이가 나타나고 있다. 이러한 차이가 나는 이유는 안행부는 재난기본법 규정에 따라 화재, 산불, 교통사고 등 재난 대응 예산을 모두 포함한 반면, 정부의 중기 재정계획을 짜는 기획재정부는 소방방재청 예산만 집계하기 때문이다. 그동안 국가 안전 시스템과 관련된 예산은 이렇듯 일관되지 못하게 운용되었다고 할 수 있다. 즉, 안전 관련 예산은 정부 부처간에 개념도 없고 협의도 이루어지지 않은 것이다. 최근의 세월호 참사 이후 중앙정부의 대처방식과 사고수습이 제 역할을 다 하지 못해 피해 규모를 키웠다는 비난이 컸었고 지금도 진행중인 상황이다. 따라서 중앙정부에만 기대는 일종의 하향식 재난대처 방법을 지양하고 재난 수습의 주요 주체로 지방자치단체가 역할을 찾아야 한다는 의견이 나타나고 있다. 이러한 배경에는 중앙정부가 재난관리에 투입하는 예산보다 지자체가 투입 하는 예산이 많은 것도 한 몫을 하고 있다고 보여진다. 중앙정부는 총 세출예산의 0.31%(9641억원)를 재난관리에 투입하는 것으로 알려져 있다. 반면에 시･도는 6배가 넘는 평균 1.9% 가량(2조531억원)을 재난 방재 예산으로 할당하고 있어 지방자치단체가 기존과 달리 좀 더 적극적인 역할을 맡아야 한다는 것은 설득력 있는 의견이라 할 수 있다. 전국 지방자치단체 홈페이지에 공개된 올해 세출예산표(기능별)를 통해 보면 17개 광역 시･도는 올해 전체 예산의 1.89%를 재난방재에 투입하고 있다. 이 시기에는 홍수 예방을 위한 재난 예방조직과 국가 위기 상황 대비를 위한 민방위 부서 등 국가위기관리를 위한 100여개 이상의 다양한 연방기관들이 존재했다. 우리나라에서도 대구지하철 사고 이후 분산된 국가 재난관리 기관의 문제가 지적된 것과 같이 미국에서도 이러한 기관의 통합 필요성이 제기되었다. 특히 각 기관들이 고유의 업무를 수행했지만, 그 누구도 전반적인 재난의 “예방”에 대해서는 관심을 두기 않았다. 이러한 문제점을 개선하고자 1979년에 지미카터 대통령은 FEMA를 창설했고, 분산된 재난 및 국가위기관리의 책임을 단일한 하나의 조직으로 통합했다. FEMA는 대통령 직속 기관으로 자연 및 인적재난을 전담하는 전문기관으로 운용되었으나, 설립 초기에는 그 기능이 미비했다. FEMA가 미국 재난관리의 대표조직으로 미 국민들의 신뢰를 얻기 시작한 것은 클린턴 행정부 때 FEMA 청장 제임스 리 휘트(James Lee Witt)의 영향이 크다고 할 수 있다. 1993년 클린턴 행정부 집권 이후, FEMA는 휘트의 지휘 아래 과감한 개혁을 시도했다. 2001년 9/11 테러의 영향으로 미국 연방정부는 22개의 분산된 위기관리 연방조직을 하나의 조직으로 통합한 국토안보부(The Department of Homeland Security; DHS)를 창설한다. “국토안보부는 9/11 테러의 영향으로 테러에 대한 대응에 집중했고, 이를 위해 테러가 발생할 수 있는 모든 위험관리 부문의 위기관리 주체들을 모으고자 노력”한 결과물이었다. 그러나 국토안보부의 설립은 재난관리 및 현장 대응 중심기관이었던 FEMA를 국토안보부 소속 조직으로 재편하면서 그 위상을 크게 하락시켰다. 우리나라 소방방재청의 설립 및 활동의 근거가 되는 법이 ｢재난 및 안전관리기본법｣인 것처럼 FEMA의 활동 근거는 스태포드법으로 볼 수 있다. 이 법에 근거하여 대통령은 재난지역을 선포할 수 있고 FEMA는 지방정부 및 주정부에 물적, 재정적 지원을 수행한다. FEMA의 역할 중 가장 핵심적인 것은 직접적 지원이라기보다는 미국 전체 재난관리책임기관들의 총괄 조정(coordinating government-wide relief efforts)이라고 볼 수 있다. 넷째, 국토안보관리시스템(Homeland Security Management System)을 통해 작성된 계획의 실효성을 평가하고 지속적 개선을 위해 노력하고 있다. 미국의 재난관리 국가계획은 “방향제시 → 계획 (전략, 실해) → 실행 → 평가”의 사이클에 따라 운영되면서 계획의 실효성을 지속적으로 평가하고 있다. 미국의 재난계획이 우리나라의 안전혁신마스터플랜 혹은 국가안전관리기본계획에 주는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 계획의 현장 적용성을 높일 필요가 있다. 현재 우리나라는 재난 관련법, 계획, 매뉴얼 간의 관계가 매우 불분명하고 서로 간의 역할이 중복되거나 사각지대가 발생하는 경우가 많은 실정이다. 국가안전관리기본계획의 경우 서류상의 계획으로 현장 적용성이 매우 떨어지며, 각종 위기관리 매뉴얼은 수천 가지로 난립되어 있으나 실제 현장에서 적용하기에는 적합하지 않은 실정이다. 미국의 예와 전략계획(국가안전관리기본계획, 안전마스터플랜 등)과 실행계획(매뉴얼)을 좀 더 명확히 구분하고 서로 간의 관계를 정립할 필요가 있다.