국가 및 지방자치단체의 안전관리계획 수립 절차와 현행 계획 체계의 형식적 운영 및 실효성 부족 문제 doc_id PCY_201502240948021391_6

시･도의 전부 또는 일부를 관할 구역으로 하는 재난관리책임기관의 장은 그 소관 재난 및 안전관리업무에 관한 계획을 작성하여 관할 시･도지사에게 제출하여야 한다. 시･도지사는 시달받은 수립지침과 제출받은 재난 및 안전관리업무에 관한 계획을 종합하여 시･도 안전관리계획을 작성하고 시･도 위원회의 심의를 거쳐 확정한다. 그리고 시･도지사는 확정된 시･도안전관리계획을 안전행정부장관에게 보고하고, 재난관리책임기관의 장에게 통보하여야 한다. 다섯째, 시･군･구 안전관리계획의 수립과 관련해서는 기본법 제25조에서 시･도지사는 확정된 시･도 안전관리계획에 따라 시･군･구의 재난 및 안전관리업무에 관한 계획(이하 “시･군･구 안전관리계획”이라 한다)의 수립지침을 작성하여 시장･군수･구청장에게 시달하여야 한다. 시･군･구의 전부 또는 일부를 관할 구역으로 하는 재난관리책임기관의 장은 그 소관 재난 및 안전관리업무에 관한 계획을 작성하여 시장･군수･구청장에게 제출하여야 한다. 시장･군수･구청장은 제1항에 따라 시달받은 수립지침과 제출받은 재난 및 안전관리업무에 관한 계획을 종합하여 시･군･구 안전관리계획을 작성하고 시･군･구위원회의 심의를 거쳐 확정한다. 시장･군수･구청장은 확정된 시･군･구안 전관리계획을 시･도지사에게 보고하고, 재난관리책임기관의 장에게 통보하여야 한다. 이러한 안전관리계획의 수립 절차를 도식적으로 나타내면 아래의 그림과 같다. 중앙행정기관은 국가안전관리기본계획 수립지침에 따라 해당하는 안전관리 업무에 대해 “국가안전관리계획”을 작성하여 국무총리에게 제출하도록 되어 있다. 또한 재난관리책임기관으로 지정되어 있는 산하기관의 세부집행계획을 취합하여 “국가안전관리집행계획”을 수립하고 있다. 중앙행정기관이 국가안전관리집행계획을 수립하는데 소요되는 시간은 재난 관리책임기관으로 지정되어 있는 산하기관이 작성한 세부집행계획을 취합하여, 국가안전관리집행계획을 수립하는데 약 3개월 정도의 계획 수립 기간이 소요 되는 것으로 추정된다. 또한 산하기관은 세부집행계획을 수립하는데 약 1개월 정도의 계획 수립 시간이 소요되는 것으로 나타나고 있다. 따라서 매년 수립하고 있는 중앙행정기관의 국가안전관리집행계획은 부서별, 산하기관 및 소속 사업소에서 작성한 내용을 취합만 하고 있는 실정임을 판단 할 수 있다. 또한 연도별 국가안전관리집행계획 구성 내용은 차이는 거의 없으며, 수정된 사항만 보완하고 있다. 그리고 중앙행정기관에서 작성한 국가안전관리기본계획에 대한 관련 공무원들의 인식은 행정적인 체계로 구성될 뿐이며, 계획 내용이 실제 재난에 대한 대응체계 구성에는 미흡한 실정이기 때문에 중앙행정기관과 시도 및 시군구가 재난관리 업무를 수행하는데 참조를 제대로 할지에 대해서는 의문이 든다. 즉, 국가안전관리기본계획은 재난관리를 위한 지침수준으로 볼 수 있다. 따라서 중앙행정기관의 재난관리 업무 담당자에게 재난관리 업무에 대한 교육을 실시하는데 활용할 수는 있을 것이다. 넷째, 계획의 전문성이 부족했다. 안전관리에는 상당한 전문성이 필요하지만, 대부분의 계획 입안 작업이 행정관료 중심으로 진행되면서, 안전에 대한 전문적 고려보다는 행정편의적 계획이 양산된 측면이 강하다. 이러한 문제는 계획의 유연성 및 미래지향성을 떨어뜨렸고, 궁극적으로 계획의 실행력을 약화시켰다. 다섯째, 가장 중요한 문제로 계획의 실행력이 매우 약했다. 국가안전관리기본계획과 다양한 타 계획과의 연계가 부족했고, 평상시 및 재난 발생시 계획의 활용이 매우 미흡한 서류상의 계획이었다. 실효성 있는 재정투자가 이루어지지 않았고 계획의 실효성 및 예산집행 여부를 확인･평가하는 후속조치 역시 부족하였다. 평가를 통한 개선노력이 부족했고 지속적 평가와 집행계획 등 하위계획에 대한 평가와 환류가 없었다. 중앙부처의 일종의 양식화된 지침으로 지방자치단체에 하달되는 안전관리계획에 따라 지방자치단체 역시 중앙부처의 경우와도 유사하다고 볼 수 있다. 첫째, 시도 안전관리계획은 관할 재난관리책임기관이 제출한 안전관리에 관 한 계획을 종합하여 시도 안전관리계획을 작성하고 있다. 시도 안전관리계획은 매년 9월 정도에 시작하여 12월에 마무리하기 때문에, 약 3~4개월 정도가 소요되고 있으며, 시군구 안전관리계획은 수립하는데 2~3개월 정도 소요되고 있는 것으로 보인다. 이를 확인하기 위하여 “2013년 시도 안전관리계획 수립지침”을 분석하였다. 먼저 추진일정과 관련한 내용은 다음과 같다. 시도 안전관리계획 수립업무는 지방자치단체의 특성을 반영하는 것이 부족 하기 때문에 업무의 비중이 높지 못한 실정이다. 왜냐하면 수립된 안전관리계획의 내용 자체가 지방자치단체의 특성을 반영하지 않고, 연도별 수립된 계획이 변함이 없으며, 담당자의 연락처 정도만 수정하고 있는 실정이다. 이를 알 수 있는 내용을 2013년 시도 안전관리계획 수립지침에서 수립지침을 보면 알 수 있다. 우선 서울의 안전에 관한 중장기 비전 및 목표의 부재를 꼽을 수 있다. 국가안전관리기본계획은 5년 단위 중기계획으로 수립되나 시의 안전관리계획은 단년도 집행계획으로 수립되어 서울시의 실정에 적합한 중장기 비전과 목표를 세우는 한계가 나타나고 있다. 재난 및 사고의 종류가 다양(66종)하고 세분화 되어 있어 안전관리 목표와 수준 등에 편차가 발생할 수 있다. 즉, 재난및안전관리기본법에서는 27종, 국가 및 서울시의 안전관리계획은 51종, 위기관리 표준메뉴얼과 현장조치 행동메뉴얼에서는 55종으로 분류되고 있다. 다음으로 안전관리계획간 연계･조정이 미흡하다는 것이다. 안전관리계획이 소관 부서별로 분산되어 수립되어 수립되고 있어 대형복합재난에 대한 대응이 미흡할 수 있고, 예산의 중복투자 등도 우려될 수 있다. 첫째, 기초자치단체의 안전관리계획은 관할 재난관리책임기관이 제출한 안전관리에 관한 계획을 종합하여 안전관리계획을 작성하고 있다. 우선적으로 안전관리계획서의 분량이 A4로 592쪽에 이르고 있어 빠듯한 작성시간을 감안한다면 기존의 내용을 답습할 가능성이 크다고 할 수 있다. 이를 나타내 주는 것은 ○○구 안전관리계획의 목차이다. 둘째, 안전관리계획의 내용자체가 복잡하고, 내용이 상당히 많아 실질적으로 재난관리 업무를 수행하는데 필요한 실무적인 내용과는 상이하게 수립되고 있는 실정으로 파악된다. 기초지자체의 안전관리계획 수립업무는 지방자치단체의 특성을 반영하는 것이 부족하기 때문에 업무에서 비중이 높지 못할 것으로 판단된다. 수립된 안전관리계획의 내용 자체가 지방자치단체의 특성을 반영하지 않고, 연도별 수립된 계획에서 특별한 변함이 없기 때문이다. 한마디로 그 짧은 시간내에 방대한 계획을 세운다는 것은 물리적으로 불가능하다고 볼 수 있다.