남북한의 특수성을 고려한 바람직한 통일헌법 형성 과정과 법적 절차에 관한 고찰 doc_id PCY_201503020949121961_11

현대에 이르러 현재까지 통일이 유지되고 있는 국가로는 베트남과 예멘이 있다. 베트남의 경우, 1975년 북베트남이 남베트남을 통일한 이후 남베트남의 헌법을 폐기하고 1976년 6월 북베트남이 제정한 헌법을 기초로 하여 새 헌법을 공포하였다. 무력에 의한 통일이 이루어졌기 때문에 실질적으로 헌법의 형성과정에 대해 참고사항이 되기는 힘들다. 다만, 이 과정의 법적 성질을 분석해보면 승전국인 북베트남에선 헌법의 효력확장과 다소의 개정이 있었고, 남베트남의 경우 헌법의 존속 자체가 부정되었다. 예멘의 경우, 통일까지의 과정은 산발적인 무력사태를 제외하면 비교적 평화로웠다. 남북예멘은 몇 차례 무력충돌 이후, 아랍연맹의 중재에 의해 단일국가수립을 합의하였고, 이후 새로운 정부형태와 구성에 대한 지속적인 합의 과정을 거쳐 1988년 통일을 확정하고 의회의 승인과 국민투표의 실시를 요구하였다. 결국 1990년 통일헌법안에 대한 양국 최고 회의기구의 승인으로 통일의회를 구성하고 통일을 선언하였으며, 1991년 국민투표를 실시하여 통일헌법에 대한 법적 과정을 완료하였다. 통일헌법의 제정 이후 정부구성에 대한 다툼으로 전국적인 내전이 발생한 것을 제외하면, 통일헌법의 완성까지 이상적인 과정을 거쳤다고 할 수 있다. 양국 간의 협의를 배제한 통일 과정은 상상할 수 없다. 독일의 경우 협약이 법적 강제성을 가졌다고 하기는 힘들지만 동독은 ‘헌법원칙법’의 제정을 통해 협약에 의한 헌법의 변경을 예정하였고 실제로 ‘통일조약’에 따라 독일 헌법의 변경이 있었다. 예멘의 경우는 더 나아가서 조약의 효력에 따라 헌법의 제정이 강제되었다. 그렇다면 남북한의 현행 헌법상 이러한 통일에 대한 협의가 어떠한 법적 효력을 가질 수 있는지 생각해 보겠다. 우리나라 헌법 제6조 제1항은 헌법에 의해 체결․공포된 조약은 국내법과 같은 효력을 가진다고 규정하는데 이는 조약이 성문헌법 아래에 구속되어야 한다고 해석해야 하며, 헌법재판소는 “규범통제의 대상이 됨은 별론으로 하고, 그에 의하여 성문헌법이 개정될 수는 없”다고 하여 이를 명백히 하고 있다. 한편 남북간의 합의의 형태를 ‘남북기본합의서’는 “나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계”로 규정하고 있고, 헌법재판소와 대법원은 일관되게 남북의 합의는 국제법적 효력조차 없는 신사협정에 불과하다고 하여 남북간의 합의에 어떤 법적 규범력도 인정하고 있지 아니하다. 국회의 통제 방법도 이와 유사한 통제방법이 모색되어야 하겠으나, 헌법의 1차적 결정권은 국민의 대표자로서의 권한의 일부이므로 완전히 같을 수 없다. 따라서 국회만의 통제 방법이 필요한데 그것은 1차적 결정기관의 의미에서 유추해볼 수 있을 것이다. 현행 대한민국 헌법상 헌법개정에 있어서 국회의 1차적 결정 권한은 주권자 국민의 헌법개정권력을 제한하는 부수적인 역할로 해석되고 있다. 헌법개정의 중대성을 고려하여 편향적이거나 부적당, 부적법한 헌법개정안을 가중정족수란 요건을 통해 배제하는 것이다. 이를 통일헌법의 구성에 적용할 때, 국회가 견제와 통제를 받아야 하는 사항은 이와 같은 한정적 견제 권한을 초월하는 경우로 한정되어야 할 것이다. 그렇다면 실제에 있어 이 권한 초월 여부의 판단권한을 누구에게 부여하냐가 문제가 된다. 헌법안 작성의 대표기관은 대립 당사자이므로 불가하고, 행정부는 입법부와 권한 대립의 직접 당사자가 되기엔 행정부 수반의 권한이 과도해질 우려가 있다. 주권자 국민의 경우, 적절한 주체가 될 수 있겠지만 실체적 합의의 형성 가능성에 의문부호가 붙기 때문에 부수적인 주체에 제한될 수밖에 없다. 결국 중립적 역할을 수행하는 사법부가 이를 담당할 것을 기대할 수 있다. 통일헌법의 형성과정에서 수차례에 걸쳐 투표를 진행하는 것이 바람직하다고 하였는데, 그 비용에 있어 문제가 발생함은 부정할 수 없다. 제18대 대통령 선거의 경우, 2,422억 원이 필요했고, 후보자의 선거비용 보전을 제하면 1,494억 원이 들었다. 한반도 전체에서 한해에 국민투표가 3번 이루어진다고 할 때, 북한을 포함할 때 비용이 두 배 늘어난다고 생각하면 대략적으로 1조원 가까운 비용이 필요하다. 통일 후 상당한 통일 비용이 필요한데, 매년 투표에 1조 원가량을 쏟아붓는 것은 무리가 될 수 있다. 통일 비용에 있어 통일헌법의 투표비용은 그 가치를 생각해 최상위의 우선순위를 차지해야 하지만, 과중한 부담은 줄여야 한다. 비용을 줄이는 방법으로, 통일 과정에서 새로운 국회의원, 행정부 수반, 지자체장의 선거가 반드시 이루어져야 하므로 그 기회를 이용할 수 있다. 앞서 통일헌법안에 대한 국민투표에 있어 체계적 순서가 필요함을 논한 바, 우선적으로 선거가 필요한 헌법기관의 구조를 국민투표로 결정한 후, 그 헌법기관의 선거시에 다른 헌법안의 결정 투표를 병행할 수 있을 것이다. 앞서 살펴본 것과 같이 남북간의 협의 자체의 효력에 의해서 헌법 변경이 강제될 순 없다. 결국 초헌법적 가능성을 배제할 때, 현행 남북한의 법체계 안에선 남북간의 합의는 헌법의 변동 과정 안에서 그 내용을 지시, 제안하는 제한적인 역할을 할 뿐이고, 통일헌법의 구성에 있어서는 일반적인 헌법의 변동 과정에 관한 법적 성질들을 기준으로 살펴보아야 할 것이다. 우선 양국의 헌법 변경 방식에 대해 살펴보겠다. 우리나라에서 헌법변경의 기본적인 방법은 헌법이 명시하고 있는 헌법 제128조 이하의 헌법개정 방법을 들 수 있다. 개정 가능한 범위에 대해서 학설의 대립이 있지만, 일정한 헌법의 중심적 이념에 대해서는 개정이 불가하다고 보며 그러한 헌법개정은 초헌법적인 헌법의 제정으로 평가한다. 한편으로 명문의 헌법개정이 아닌 관례상의 헌법 변경을 인정하는 헌법의 변천의 가능성도 완전히 배제할 수는 없다. 관습헌법이란 이름으로 명문 이외의 헌법을 헌법재판소는 인정한 바, 헌법재판소는 관습헌법의 변경에 있어서는 명문의 헌법개정과 동일한 과정을 거쳐야 한다고 판시하고 있지만, 관습헌법의 발생에 있어서는 명문의 규정과 결부되지 않은 일정한 요건을 요구하는 바, 헌법의 변경에 대한 고려에서 제외되어서는 안 된다고 할 것이다. 서론에서 언급하였듯, 우리의 통일 담론은 통일을 어떻게 할지보다 어떤 결과물을 만들지에 집중되어 있다. 또한 ‘어떻게’에 대한 방법론은 우리 체제와 남북한의 국력격차에 대한 우월감으로 흡수통일 이외의 방안은 논의가 활발하지 못한 것으로 보인다. 그러나 현재 남북한의 서로에 대한 생각과 분단 전 격차에 의한 통일 이후의 남북 주민간의 관계를 고려해보면 흡수통일이 통일의 가장 적절한 방법이 되진 못한다. 그 예를 독일의 통일과정에서 확인할 수 있었다. 그렇기 때문에 현재 남북한의 상황을 고려한 통일헌법의 형성 과정을 탐색해 보았다. 물론 적법성에 있어서는 흡수통일이라고 할 수 있는 일방만이 헌법을 제정하는 형식도 위법한 것은 아니나, 우리가 통일헌법을 형성하는데 있어 기본이 되어야 할 원리들을 고려해 보았을 때, 최적의 방법은 아니다. 불균형적 시각의 통일헌법 형성, 헌법의 내용에 대한 ‘자기결정’의 부족, 기존 헌법 수범자의 불가피한 기득권, 헌법 형성 기관에 대한 통제 불가능 등의 큰 문제점이 있기 때문이다. 결국 남북 모두 ‘헌법제정’의 형식으로 통일헌법을 구성하는 것이 최선의 선택이라고 할 때, 이 경우의 문제점을 해소할 수 있는 방법을 현실적 구현방법에서 찾아보았다. 북한 헌법의 경우도 이와 유사하다고 할 수 있다. 북한 헌법 제1조에서 “조선민주주의인민공화국은 전체조선인민의 리익을 대표하는 자주적인 사회주의국가이다.”라고 규정하고 있는 바, 조문에서 전체 조선인민은 대한민국의 주민들을 모두 포함하는 단어로 볼 수 있고, 결국 이 헌법이 가정하는 조선인민의 유일한 대표국가는 북한이라고 할 수 있다. 대한민국은 영토조항에서, 북한의 경우는 제1조 해석상 한반도 내 유일정부이론이 전개되는 것이다. 북한 헌법의 경우도 분단상황을 가정하는 조문이 상당수 존재하지만 통일 후 병존한다 하여도 마찬가지로 위법상황을 발생시키지는 않는다고 할 것이다. 남북한 양국의 헌법 모두 자신들에 의한 흡수통일을 전제로 하여 작성되었다는 것을 부정할 수 없다. 이에 의해 일방의 헌법이 유지된 채로 타방의 헌법을 흡수하는 것이 법적으로 불가능하진 않다. 그러나 불가능하지 않다고 하는 것이 통일과정의 타당함을 의미하는 것은 아니다. 따라서 어느 일방의 헌법을 그대로 유지하는 통일 모델은 법적 당부를 가리고 있는 법적 성질 외에 다른 관점에서 더 논의해볼 필요가 있다.