남북한의 조약 및 남북합의서의 국내법적 효력과 법적 성격, 그리고 개성공업지구 내 노동 및 운영 실태에 관한 고찰 doc_id PCY_201503020949121961_6

우리나라와 달리 북한에서 조약의 국내법적 효력은 일반적으로 세 가지 유형으로 나눌 수 있다. 첫 번째 유형은, 우리나라와 같이 조약과 북한 국내법이 동등한 효력을 갖는 경우이다. 예컨대,《조선민주주의인민공화국 민용항공법》제9조의 “민용항공사업과 관련하여 조선민주주의인민공화국이 승인한 국제협약은 이 법과 같은 효력을 가진다.” 등과 같다. 둘째 유형은, 북한 국내법이 조약보다 우선적인 효력을 갖는 경우이다. 예컨대,《조선민주주의인민공화국 유전자전이생물안전법》제8조의 “유전자전이생물안전사업과 관련하여 이 법에서 규제하지 않은 사항이 우리나라가 승인한 국제조약에 있을 경우에는 그에 따른다.” 등과 같은 경우이다. 이 조항은 유전자전이생물안전사업과 관련하여 북한이 승인한 국제조약은 유전자전이생물안전사업법에 명시적인 규정이 없는 경우에만 보충적으로 적용되는 것으로 해석된다. 따라서 유전자전이생물안전사업과 관련하여 이 법에 규정이 있는 경우에는 이 법이 국제조약에 우선하게 된다. 조약의 효력에 있어서 북한은 우리나라 헌법 제6조와 같이 헌법에 통일적인 기준을 두고 있지 않다. 대신 개별 법률에 해당 법률과 조약의 효력관계를 규정하고 있다. 따라서 헌법개정을 내용으로 하는 조약이 체결된 경우의 조약의 규범적 효력에 대한 명확한 규정이 없어 해석의 문제로 넘어간다. 조약의 국내법적 효력에 대한 일반적인 해석법은 비준기구의 입법 권한에 준하여 조약의 효력을 인정하는 것이다. 이에 따라 대한민국 헌법 제60조의 국회의 비준 사항에 대한 조약은 법률의 효력에 준하여 헌법재판소에서, 이외의 협정은 명령, 규칙에 준하여 최종적으로 대법원에서 규범통제하고 있다. 북한의 경우, 최고인민회의, 국방위원회 제1위원장, 최고인민회의 상임위원회, 내각에 조약의 비준권과 법령의 제정 권한을 부여받고 있다. 이 중 헌법과 조약 모두에 권한을 가지고 있는 것은 최고인민회의로 최고인민회의만이 북한 헌법 제91조에 따라 헌법의 수정, 보충권한(동조 1호)과 조약의 비준, 폐기권한(동조 17호)을 동시에 보유하고 있다. 그러나 헌법 수정, 보충에 있어서 가중정족수를 요구하고 있는 반면, 조약의 비준에 있어서는 그와 같은 가중정족수를 요구하지 않으므로 최고인민회의에서 비준한 조약의 경우에도 헌법에 준하는 효력을 인정하기 힘들 것이다. 남한과 북한당국은 1972. 7. 4. “7.4 남북공동성명“과 ”서울-평양간 직통전화의 가설 및 운용절차에 관한 합의서“를 체결한 이후 2013. 말까지 총 168건의 남북합의서를 체결한 바 있다. 합의서는 정치, 경제, 군사, 체육, 인도 등 다양한 분야에 걸쳐 체결되었으며, 그 명칭은 합의서, 합의문, 공동발표문, 공동선언 등 다양하다. 남북합의서의 법적 성격에 대한 구체적 논의는 남북기본합의서가 조약인지 단순한 신사협정인지에 대한 것이었다. 이는 합의서의 법적구속력, 국가책임의 추궁여부, 복구 또는 대응조치의 가능여부 및 국제재판의 가능여부와 관련되기 때문에 매우 중요하다. 남북기본합의서는 그 형식이 전문과 25개 조문으로 구성되어 조약의 형식을 취하고 있고, 전문에서 법적 구속력이 있는 합의의 형태를 취하고 있고, 발효에 관한 규정, 수정ㆍ보충규정을 두고 있으며, 남북 양측에 권리와 의무를 부과하고 있는 등 통상의 조약과 같은 모습을 갖추고 있어 논란이 되었다. 우리정부는 1991. 남북기본합의서를 국무회의의 심의를 거쳐 노태우대통령이 재가하여 제6차 남북고위급 회담에서 발효시켰다. 남한정부는 종래 남북합의서와 관련하여 관행 내지 통치차원에서 이루어지던 남북합의서의 체결ㆍ비준 및 공포에 대한 남한 내 논란을 불식시키기 위하여 2005. 12. 29. 남북관계 발전에 관한 법률을 제정하여 2006. 6. 30.부터 시행하고 있다. 이 법률은 남북합의서의 체결ㆍ비준 및 공포절차, 남북합의서의 효력범위, 남북합의서의 체결ㆍ비준 시 국회동의 여부, 남북합의서의 효력 정지 여부 등을 명시하고 있다. 남북관계 발전에 관한 법률 제21조에 규정되어 있는 남북합의서의 체결ㆍ비준에 관한 규정들은 전체적으로 조약의 그것에 준하고 있다. 이 법률이 제정되기 전에 국회의 동의를 받아 공포한 합의서는 13건이 있으며, 이 법률에 의거하여 대통령이 국무회의의 심의를 거쳐 공포한 남북합의서는 10건이 있다. 따라서 전체 남북합의서 168건 중 23건의 남북합의서가 법제화되었다고 볼 수 있다. 남북한 당국은 6.15 공동선언의 구체적인 이행을 위하여 2000. 12. 6. 이른바 4개의 남북경제협력합의서에 서명을 하였다. 위 합의서에는 “쌍방이 서명하고 각기 발효에 필요한 절차를 거쳐 비준통지문을 교환한 날부터 효력을 발생한다.”고 규정하였다. 우리정부는 위 합의내용에 따라 2003. 6. 30. 국회 동의를 받았고, 북한도 2003. 7. 24. 최고인민회의 상임위원회 결정을 통하여 승인을 하였다. 이 후 양측은 2003. 8. 20. 비준통지문을 교환함으로써 위 4건의 남북경제협력합의서가 발효되었다. 그러나 남한당국은 관보의 게재에 있어서 조약의 형식이 아닌 ‘남북합의서’ 형식으로 공포하였다. 북한당국도 남북합의서를 명시적으로 조약이라고 하는 것에는 소극적이었다. 즉, 개성공업지구법 제8조 제2문은 “신변안전 및 형사사건과 관련하여 북남 사이의 합의 또는 공화국과 다른 나라 사이에 맺은 조약이 있을 경우에는 그에 따른다.”고 규정하여 남북합의서와 조약을 구별하고 있다. 현 단계에서 개성공업지구 기업은 북한 근로자의 직무상 불법행위로 인해 발생한 타인의 손해에 대해 사용자책임을 부담하게 될 수 있다. 따라서 북한 근로자의 직무수행에 대한 지휘․감독을 더욱 철저히 하여야 할 것이다. 개별 북한 근로자에 대한 지휘․감독이 어렵다는 이유로 이를 게을리 하거나 종업원대표에게 이를 일임하고 방치하여서는 안 된다. 현 시점에서 남한에서와 같은 수준의 지휘․감독을 하기는 어렵겠지만, 기업은 개별 북한 근로자나 종업원대표와 마찰을 일으키지 않는 범위 내에서 개별 근로자에 대한 지휘․감독의 영역을 넓힐 필요가 있다. 구체적으로는 사용자책임이 발생할 소지가 있는 영역에 대하여 종업원대표와의 협의를 통하여 실질적 지휘․감독의 수준에 해당하는 세부적인 규칙을 작성한다거나, 특정한 직군에 대하여는 실질적 지휘․감독이 이루어질 수 있도록 작업조직을 편성하는 방안 등을 고려할 수 있을 것이다. 노동규정 제32조에 따르면 노동보수는 상금을 제외하고는 화폐로 북한 근로자에게 직접 지급되어야 한다. 하지만 실제로는 근로자 개인에게 직접 화폐로 지급되지 않는다. 기업은 근로자별 급여명세표를 작성하여 개별 근로자의 확인 서명을 받은 후, 그 기업 근로자 전체의 노동보수를 일괄하여 총국에 달러화로 지급한다. 총국은 여기서 사회문화시책금 30%를 공제한 후, 나머지 금액의 80%는 현물을 구입할 수 있는 상품공급카드로, 20%는 공식 환율로 환산된 현금(북한 화폐)으로 개별 근로자에게 지급한다고 한다. 개별 근로자는 상품공급카드를 이용하여 개성시의 개성공업지구 전용 10여개 물품공급소에서 국정가격으로 물품을 수령하며, 현금은 이발비 등 생활비로 사용한다. 노동보수의 직접불, 화폐불이 실현되지 않는 원인에 대해서는 주로 북한 내부 사정에 기인한 것이라는 분석이 유력하다.