규제의 정의와 필요성, 시장실패 및 거래비용 관점에서의 정당성, 그리고 규제 형성 과정에서의 포획 현상과 관료의 역할에 관한 이론적 고찰 doc_id PCY_201504010507097711_1

과학기술 분야의 규제를 논하기 이전에 여기에서는 일반적으로 규제가 어떻게 정의되고 있으며, 왜 필요한지에 대한 이론적 접근을 소개하려고 한다. 규제에 대한 정의는 학자들마다 조금씩 차이가 있지만, 정부가 경제․사회적 목적을 위해 개인 혹은 조직의 행위에 영향을 주는 법, 제도 등을 의미한다고 정리할 수 있다. OECD(1995)에서는 정부(중앙정부 및 지방정부) 또는 정부의 권한을 위임받은 기관이나 기구들이 기업이나 국민뿐만 아니라 정부자체를 대상으로 의무(requirement)를 부가하는 법․질서․기타 규율 등을 의미한다고 정의한다. 우리나라에서는 최병선(1992, p.18)이 규제를 정부의 “바람직한 경제사회 질서의 구현”이라는 명확한 목표를 달성하기 위한 하나의 정책수단으로써 “시장에 개입하여 기업과 개인의 행위를 제약”하는 것으로 정의한 이래로, 이 정의가 여전히 유효하게 활용되고 있다. 예를 들어, 국무조정실(2013, p.1)은 규제를 “정부(혹은 국가)가 민간 기업과 개인의 의사결정과 행위를 제약하는 정책으로 정부 혹은 국가는 공공이익이나 공공적으로 바람직한 경제사회 질서의 형성 또는 유지를 목적으로 수행한다”라고 설명한다. 규제가 도입되는 배경은 다양한 설명이 가능하지만, 가장 보편적인 설명은 시장실패의 해결이라고 할 수 있다. 이론적으로 시장 실패에 기반 한 규제의 정당화는 Arthur C. Pigou의 후생경제학(Pigouvian welfare economics) 입장을 견지한다. Pigou(1938)는 독과점, 정보의 비대칭성, 부정적 외부효과와 같은 시장실패를 해결하기 위해 정부의 개입이 정당화된다고 주장하였다. 많은 연구들이 시장실패론에 기반하여 규제를 접근해 왔으며, 지금까지도 시장실패 해결이 규제의 주요 목적으로 인식되고 있다. 규제가 정당화되는 시장실패의 대표적인 경우는 독과점이라고 할 수 있다. 규모의 경제로 인해 생산규모의 증가에 따른 비용의 하락으로 독과점 기업들이 생겨나 신규 진입이 어려워지고 완전경쟁이 불가능한 상황이 되면 정부개입을 통해서 이 문제를 해결한다는 논리이다. 정보의 비대칭성도 불완전경쟁을 야기하는 원인으로 특정 그룹에게 정보나 기회들이 집중되어 시장에서의 비효율성을 초래하는 경우 규제를 통한 문제해결이 요구되었다. 또한 기업활동에 의해 발생되는 환경오염과 같은 부정적 외부효과는 정부개입의 배경으로 자주 등장해왔다. 시장실패는 정부규제의 필요성을 설명하는데 주로 언급되지만, 시장실패가 규제의 도입 이유를 충분히 설명하지 못한다는 비판도 존재한다. 예를 들면, 법경제학자이자 노벨상 수상자인 Ronald H. Coase는 그의 대표저작 The Problem of Social Cost(1960)에서 거래비용의 최소화라는 관점에서 규제를 접근한다. Coase의 관점에서 시장실패는 규제도입을 정당화하는 충분조건이 아니다. 정부의 개입이 없어도 시장 스스로 대부분의 문제를 해결할 수 있으며, 그렇지 않은 경우에는 계약을 통해서 외부성이 해결되기 때문에, 정부의 규제가 필요 없다는 것이다(지광석․김태윤, 2010에서 재인용). Coase의 논리에서 정부규제가 필요한 상황은 상당한 거래비용이 존재하는 경우로 한정된다. 경제․사회적 목적을 위해서 개인이나 조직의 행위나 의사결정에 영향을 미치는 규제는 과학기술 분야에서는 개인이나 기업의 혁신활동에 긍정적 혹은 부정적 영향을 줄 수 있다. 우선 긍정적 영향을 고려해 보면, 규제는 시장의 경쟁 수준을 일정하게 유지함으로써 연구나 혁신 활동에 영향을 주기도 한다(OECD, 1997). 예를 들면, 인증제도와 같은 규제는 일정 수준 이상의 상품이 시장에 유통되도록 제한하기 때문에 제품의 품질이나 안정성 등을 보장할 수 있고 기업들이 제품홍보보다는 기술개발에 보다 매진할 수 있는 긍정적인 효과가 있다. 또한, 환경산업과 같이 새로운 산업을 창출하기도 하며, 지식재산권 보호와 같은 방식으로 혁신활동에 참여하는 주체들이 공정한 경쟁을 하도록 유도할 수 있다(OECD, 1997). 규제형성과정에서 일부 이익단체들의 포획이 줄어들기 위해서는 포획현상이 발생하는 원인에 대한 이유가 필요하다. 학자들은 포획현상이 발생하는 원인을 여러 측면에서 설명해 왔다. 그 중 하나는 규제기관에 대한 정치적 지원의 중단이다(Bernstein, 1955. 사공영호, 1998, p.114에서 재인용). Bernstein(1955)에 의하면 다각적인 이해관계가 얽히는 규제정책이 소수의 영향력 하에서 왜곡되는 것을 미연에 방지하기 위하여, 정치적 과정으로부터 규제정책을 단절시키기 위하여 독립된 규제위원회에 규제정책의 권한을 부여하였으나 그 결과 오히려 규제정책 추진에 요구되는 정치적 힘과 지지가 약화되어 포획이 일어나게 된다고 주장한다(사공영호, 1998에서 재인용). Stigler(1971)는 ‘포획’은 정치인들이나 관료들이 효용극대화를 추구하는 합리적 행위자로서 자신들의 의지를 관철하기 위해 자신에게 우호적인 집단에게 유리하도록 규제정책을 수립하고 시행하는 당연한 현상이라고 보았다(사공영호, 1998에서 재인용). 뿐만 아니라 포획의 원인은 조직적 요인에서도 찾을 수 있다(Noll, 1985). 규제기관이 추구하는 공익의 개념이 모호할 때, 외부 신호의 관찰을 통하여 자신들의 판단을 확인하고자 하는데 이때 특정 피규제집단의 입장을 중시(외부신호의존이론, external-signal theory)하여 공정성을 잃고 포획될 수 있다. 또한 피규제집단과의 갈등을 피하고자 하거나, 자원 및 정보를 의존하고 있을 때도 마찬가지로 포획이 발생할 수 있다(사공영호, 1998, pp.114~115에서 재인용). 1990년대까지는 우리나라의 이익집단이 정책과정에 미치는 영향력이 미미하여, 이러한 포획현상이 우리나라의 규제현상을 설명하는데 제약이 있다는 연구들이 있었다(장달중, 1995; 이병화, 1992; 이정희, 1993; 사공영호, 1998, p.115에서 재인용). 하지만, 최근 규제정책에 관여하는 이익집단의 수가 크게 증가하고, 영향력 또한 강화되고 있는 상황을 고려하면, 포획이론은 우리의 규제수립과정의 한계를 설명하는데 유용할 것이다. 규제실패가 발생하는 이유에 대한 포획이론의 강력한 설명력에도 불구하고 다른 한 편에서는 규제관료들을 수동적인 객체(예, 정치인의 단순한 대리인)로 취급하며 관료들의 행동을 지나치게 단순화하고 있다는 점에서 한계도 지적되어 왔다(Baily, 1987; 사공영호, 1998). 미국과 같은 선진국에 비해 행정부의 입법기능이 강한 우리나라의 경우에는 관료들이 보다 적극적인 주체로 규제형성에 관여하는 경우들이 많다. 이 과정에서 일부 산업계에 의한 포획도 일어나지만, 산업계의 이해와는 상반된 정부관료들의 고유한 이해관계에 의해서 규제가 좌우되기도 한다. 합리적 선택이론(Rational Choice Theory)에 기반하여 정부관료들의 행태를 설명했던 Gordon Tullock의 The Politics of Bureaucracy(1965), Anthony Downs의 Inside Bureaucracy(1967), William Niskanen의 Bureaucracy and Representative Government(1971)의 연구들은 이런 측면에서 상당한 시사점을 던져준다.