규제 행정의 효율성과 전문성 제고를 위한 민관협력체제(거버넌스) 구축 및 합의제 위원회의 역할과 정당성 doc_id PCY_201504030503417951_2

미국 등 여러 국가에서는 환경규제 영역을 비롯한 여러 분야에서 기존의 정부주도의 통제체제에서 벗어나 ‘거버넌스’라고 불리는 민관협력체제를 구성하고 있다. 이는 기존의 정부조직이 가지고 있는 정보와 능력의 한계를 민간의 자원을 끌어들여 보완하려는 의도를 넘어, 규제자와 피규제자의 적극적인 협력을 통하여 정책목표의 달성을 용이하게 하려는 방편이기도 하다. 이러한 경험에 따라서 우리나라도 더 합리적인 규제라는 측면에서 단순한 민간인 전문가의 부분적 참여에 한정하지 않고, 보다 넓은 범위에서 민관이 협력하는 체제를 구축할 필요가 있다. 이러한 민관협력체제는 투명성을 제고하는 장점이 있으며, 독일 입법절차에 있어서의 온라인상의 공개된 논의가 정책의 투명성 제고하는 방안으로 사용되기도 한다. 규제영향분석에 관한 OECD 보고서에서도 법령제정에 있어서 다양한 계층의 이해관계자가 참여하는 것이 효과적임이 지적된 바 있다. 오늘날 행정조직의 구성측면에서 합의제 위원회형 행정조직에 상임 민간 전문가의 참여가 보장되고 확대되는 추세에 있다. 외부 전문가의 참여가 확대되는 경향은 일찍이 1970년대부터 독일에서 ‘협력’적 행정의 일환으로 주장되어온 바이다. 나아가 독임제 행정부처에서도 법적용․해석과정이나 정책수립과정에서 다수의 민간전문가 참여로 이루어진 결정을 상당부분 수용하는 경향이 있다. 이러한 외부 인적자원의 참여는 기존의 공무원으로 단일하게 구성된 행정조직에서 나타날 수 있는 경직된 집단사고에 따른 부작용을 예방할 수 있으며, 전문가의 참여를 통하여 행정 내부의 전문성을 더욱 보강할 수 있다. 아울러 시장 현실과 피규제자의 입장을 부분적으로 규제과정에 반영할 수 있다는 장점이 있다. 이를 통하여 위원회의 의결 내지 전문가 자문를 통해 내려진 행정결정에 대해 그 객관성, 공정성 및 신뢰를 확보하려는 것이다. 나아가 궁극적으로는 이와 같은 행정결정 과정에의 민간 전문가 참여로 규제재량의 기준설정 및 행사에 대한 피규제자의 수용가능성이 높아질 수 있다. 이를 통해서 ‘더욱 좋은 규제’(better regulation)의 방향으로 이행될 수 있다. 규제는 법에 근거한다. 그리고 각 법마다 소관 행정조직이 있다. 방송통신 규제기관은 이러한 의미에서 방송법령과 통신법령을 소관하는 행정조직이다. 전형적인 행정조직의 형태는 독임제 규제기관이다. 대통령령을 정점으로 하는 행정각부는 독임제 형식을 띠고 있다. 상명하복적인 위계질서의 공무원 조직으로서 해당 행정기관의 장을 정점으로 법적인 책임이 귀속되면서 전형적인 정책입안․결정 및 집행의 기능을 수행한다. 이러한 독임제적 행정기관은 신속한 정책결정 및 효율적 효과적 집행기능에 적합한 조직형식이다. 행정법상 처분을 행하는 대개의 행정청은 대부분 이러한 독임제 형식으로 구성된다. 합의제 위원회 설치의 정당성은 전문적 지식에 기초하고 있다. 위원회는 행정입법 뿐만 아니라 신중하고 공정한 법적용, 분쟁해결, 이해조정의 방식으로 유연성을 가지고 의회와 집행부로부터 독립하여 이러한 지식을 활용할 수 있다. 합의제 위원회는 일견 전형적인 행정부처의 기능과 유사성을 지니는 것으로 보인다. 주지하다시피, 행정입법, 법적용, 이해조정의 기능은 독임제 부처에서도 이미 수행되고 있다. 물론 규제기관이 합의제의 조직형식을 경우, 합의제 형식이라는 이유만으로 규제재량을 인정할 수는 없지만, 합의제 위원회가 설치된 원인을 따져보면, 합의제 위원회 결정에 대한 규제재량의 인정 필요성은 더욱 설득력을 가질 수 있다. 합의제 위원회 설치의 정당성은 전문적 지식에 기초하고 있다. 위원회는 행정입법 뿐만 아니라 신중하고 공정한 법적용, 분쟁해결, 이해조정의 방식으로 유연성을 가지고 의회와 집행부로부터 독립하여 이러한 지식을 활용할 수 있다. 합의제 위원회는 일견 전형적인 행정부처의 기능과 유사성을 지니는 것으로 보인다. 이미 행정입법, 법적용, 이해조정의 기능은 독임제 부처에서도 수행되고 있다. 그러나 합의제 위원회는 오히려 법원의 기능과 유사한 성격을 띤다. 위원회의 권한은 이미 법위반 내지 경쟁법상 폐해를 전제하고 있고, 이를 전제로 과거 시점으로 회귀하는 개별사안에 대한 결정이 주를 이루고 있으며, 이 지점에서 분쟁조정 내지 준사법적 기능을 수행한다. 위원회의 의결절차 역시 사법절차와 유사한 특성을 지니고 있다. 합의제 위원회 설치의 정당성은 전문적 지식에 기초하고 있다. 위원회는 행정입법 뿐만 아니라 신중하고 공정한 법적용, 분쟁해결, 이해조정의 방식으로 유연성을 가지고 의회와 집행부로부터 독립하여 이러한 지식을 활용할 수 있다. 이러한 기능을 지닌 합의제 위원회는 법원과 유사한 성격을 띤다. 위원회의 의결절차 역시 사법절차와 유사한 특성을 지니고 있다. 자신의 소관 영역에 해당하는 분쟁에 대해서는 제1심에 해당하는 사실심과 같이 스스로 결정한다. 왜냐하면, 이러한 결정을 행하기 위해서는 ‘결정기준’(Maßstabssetzung)을 세워야 하는데, 위원회에 대한 ‘수권법률’(Befugnisnorm)에는 입법자가 이를 거의 구체화시키지 않은 채 위임된 고도의 불확정개념이 사용되고 있기 때문이다. 위원회는 입법자가 불확정개념으로 놓아 둔 내용을 보완하고 구체화하는 입법 기능도 수행하게 된다. 이러한 위원회의 준입법적 준사법적 기능은 위원회 결정에 대한 규제재량 인정, 그에 대한 사법심사의 제한의 논거로 충분하다. 형법 제329조에는 “타인의 재물을 절취한 자는 6년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.”고 규정되어 있다. 이를 분석해 보면, 누구든 타인의 재물을 절취하면, 6년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처해지게 된다는 사실을 알 수 있다. 다시 말해, 타인의 재물을 절취하면(법요건), 6년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해진다는 의미이다(법효과). 실제로 “A라는 사람이 절도죄를 범했다.”라는 혐의를 받는다고 하자. 절도죄를 범한 ‘구체적인 사실’이 있는 것이다. 검사(행정청)는 A가 정말로 타인의 재물을 절취 했는지에 대한 1차적인 판단을 한다(사실인정 및 법적용). 즉, A의 행위가 절도죄의 법요건에 해당되는지를 판단하는 것이다. 그러나 여기에는 넘어야할 난관이 도사리고 있다. A가 훔친 물건이 절도죄에서 말하는 ‘재물’에 해당되는 것인지, 그리고 ‘타인’의 의미는 무엇인지, 그리고 ‘절취’ 행위는 어떠한 경우를 의미하는지에 대한 판단이 필요하다(법해석). 만일 이러한 판단의 과정을 거친 결과 A의 구체적인 행위가 절도죄의 법요건(형법상 구성요건)에 해당된다고 결론이 나면, 검사는 공소제기(기소)를 통해 절도죄에 상응하는 대가를 치르도록 법원의 판단을 구한다. 형사소송에서 검사가 혐의사실과 그에 상응하는 죄에 해당함을 입증하고, 피고인은 이러한 주장이 옳지 않음을 반박하는 과정을 거친 끝에, 검사는 A의 절도행위에 대한 비난정도 등을 감안하여 어느 정도의 형량을 선고해 줄 것을 법원에 ‘구형’(求刑)한다. 법에서 정해진 6년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 범위 내에서 구형할 것이다. 검사는 징역형을 구형할지, 벌금형을 구형할지, 징역형 내에서도 얼마만큼의 징역을 구형할지, 마찬가지로 벌금형의 내에서 얼마만큼의 벌금으로 처벌을 원하는지에 대한 ‘선택’권한이 있다. 이러한 일련의 과정 끝에 법원은 검사의 1차적 판단과정을 다시 되짚어보며, 검사가 제기하는 혐의 입증증거와 공판절차에서 제기된 쌍방의 주장들을 종합적으로 고려하여 최종적으로 절도죄의 성립여부 및 그에 적절한 형량을 ‘선고’(宣告)를 하게 된다. 1차적으로는 검사가 절도죄의 혐의에 대한 판단을 먼저 행사하지만, 범죄혐의에 대한 검사의 판단이 맞는지, 절도죄 법요건에 대한 검사의 해석이 타당한지 등은 법원에서 피고인측 변호사와의 치열한 법정공방을 거친 후 법원이 ‘완전한’ 판단을 내린다. 다시 말해, 법원은 검사의 모든 판단을 ‘완전히 대체’한다.