두만강 유역 개발을 위한 GTI의 국제기구화 추진과 남·북·중·러 4자 다자협력체 구축 및 실질적 사업 추진 방안 doc_id PCY_201504030952499611_12

두만강유역개발 관련 다자협력체 추진여건은 북한이 참여하지 않는 경우에는 양호하다고 할 수 있다. 현재 GTI를 이끄는 중국, 한국, 러시아의 국익은 GTI의 국제기구화, 즉 다자협력체 설립에 우호적이며 이미 2016년에 그 ‘법적 전환’ 과정을 시작하기로 합의하였다. 또한 2014년에는 GTI를 이끄는 중국, 한국의 정상들이 GTI의 실질적인 국제기구화를 추진하기로 합의하였기 때문이다. 그런데, 향후 북한이 핵실험을 재개하는 등 핵개발을 가속화할 경우에는 향후 북한의 다자협력체 참여문제, 다자협력체의 북한과의 협력사업 확대 등에 일정한 장애가 생길 수 있다. 북한의 핵과 탄도미사일 개발로 인해 북한은 유엔 안전보장이사회 결의에 따른 다자간제재를 받고 있다. 유엔 안보리차원의 대북제재는 북한의 핵, 탄도미사일과 여타 대량살상무기 개발을 막기 위한 목적으로 부과하는 ‘스마트제재’로서 북한의 일반적이고 정상적인 경제활동에 대한 제재는 포함하지 않는다. 한편 북한 핵개발에 따른 제재 이슈 등을 논외로 하더라도, 우리 정부의 5·24조치가 한국의 두만강유역 개발사업에 법적인 장애가 되고 있어서 본격적인 사업추진이 가능하기 위해서는 이 조치가 해제되거나 대폭 완화될 필요가 있다. 우리정부는 GTI 참여를 경제적 이익 추구뿐만 아니라 북한의 개혁·개방 유도 등 장기적으로 통일을 대비하는 전략적 차원에서 추진하고 있다. 특히 2008년 이명박정부 출범 이후 현재까지 남북관계가 막혀있는 상황에서 대북제재를 통한 압박정책 외에는 북한의 개혁·개방을 유도할 직접적인 방법은 거의 없는 실정이다. 북한이 금강산·천안함사태와 관련하여 우리 정부의 ‘책임있는 조치’ 이행 요구를 계속 거부하고, 오히려 한미군사훈련 중단 요구 등 남북관계에서 “버티기”를 지속하는 경우 우리 정부의 선택지는 좁아질 수밖에 없다. 이런 상황 하에서 GTI를 통한 다자간 경제협력은 남북관계 경색을 에두르는 역할을 할 수도 있을 것이기 때문이다. 두만강유역과 직접 맞닿아있지 않은 한국은 북한, 중국, 러시아와 3자 내지 4자간 경제협력을 통하여 두만강유역개발 내지는 동북아경제개발에 나서는 것이 필요하다. 그런데 현실적으로 3자 내지 4자간 경제협력은 생각만큼 성공적이기 쉽지 않다는 것이 문제다. 양자간 경제협력에 비해서 3, 4개국이 결부되면 그만큼 참가국간 의사결정구조, 재원조달 부담의 배분, 자재구매절차 등 합의해야할 것들이 많아진다. 또한 3국 내지 4국이 양자간 협력보다 3, 4자간 협력을 선호할 수 있는 경제협력사안이 그렇게 많지 않을 수 있다. 두만강유역 개발을 위한 다자협력체 구성의 후보 1순위는 기존 GTI체제를 ‘법적 전환’하여 국제기구로 재탄생하게 될 다자협력체일 것이다. 기존 GTI는 몽골을 포함하므로 '두만강유역 개발협의체'보다는 보다 광역적인 국제기구로서, 우리 입장에서는 국제기구를 설립하여 우리가 주도적인 역할을 수행하면서 동북아 지역개발에 참여하는 것이 가장 바람직하며 또한 현실적이라 할 수 있다. 다자협력체 설립에 있어서 우리 정부가 주도적인 역할을 하기 위해서는 다자협력체의 재원조달에 비중있는 역할을 하는 것이 필수적이다. 우리 정부는 1992~2012년 간 신탁기금(500만 달러)과 분담금(연간 15~18만 달러)으로 약 600만 달러를 지원하여 GTI의 재원조달에 절반 이상 기여하였다. GTI가 국제기구로 법적 전환을 하게 되면 우리 정부가 전환기 초반부터 재원조달에 크게 기여함으로써 향후 국제기구화가 완료되었을 때 최대한 발언권을 확보할 수 있도록 주도면밀하게 기획해야할 것이다. 우리 입장에서는 2009년 GTI에서 공식 탈퇴한 북한을 새로이 만들 다자협력체에 조만간 참여시키는 것이 필수적인데, 이를 어떻게 이루어낼 것인가는 매우 중요한 연구과제이다. 북한의 다자협력체 참여는 많은 경우에 북한의 개혁·개방을 촉진하는 효과가 기대되며, 북한의 국제사회 편입에 도움이 될 것이다. 이는 결국 북‧중, 북‧러 양자간 협력보다 다자협력체를 통한 두만강유역개발이 북한에 더 이익이 되는 인센티브구조를 만드는 것과 관련되기 때문이다. 이는 또한 현재 중국이 주도하여 설립을 추진하고 있는 가칭 아시아인프라투자은행(AIIB: Asian Infrastructure Investment Bank) 등과도 연관된다. 이 문제는 본 연구에서 직접적으로 다루지는 않겠지만 많은 연구자들의 진지한 고민이 요구되는 사안이다. GTI가 국제기구로 재탄생하는 과정에서 UNDP, UNESCAP 등 국제금융기구가 기술지원을 통해 도움을 줄 수 있을 것이다. 비록 현재의 UNDP 자금사정 상 UNDP가 재정적인 측면에서 GTI에 큰 기여를 하기는 어려울 것이지만, GTI는 UNDP의 축적된 경험을 활용할 수 있을 것이다. GTI가 국제기구로 재탄생하는 과정에서 태국에 본부가 있는 UNESCAP와의 협력도 가능할 것이다. 이후에 이를 점차 발전시켜서 점차 남‧북‧중‧러 4국의 다자협의체의 초국경협력틀을 만들어 가도록 하는 것이 바람직하다. 다자협의체는 남‧북‧중‧러 4국 정부의 담당부처 장관들로 구성하고, 4국의 대표 공기업들이 실무추진체를 구성하는 방식으로 추진하도록 하는 것이다. 또한, 다자협의체는 실무집행을 위해 관련공기업, 민간기업을 중심으로 한 '두만강개발국제공사(가칭)'를 구성할 필요가 있다. 우리측 공기업들은 우리측 대표 실무추진체로서 참여하되 다음과 같은 협력체계를 구축하는 것이 필요할 것이다. 즉, 산업협력단지개발과 관련해서는 한국토지주택공사 및 관련 연구기관이 담당하도록 하고, 교통인프라 개발과 관련해서는 한국철도공사, 한국도로공사 및 및 관련 연구기관이 담당하도록 하는 것이다. 국제관광개발과 관련해서는 한국관광공사 및 관련 연구기관이 담당하도록 하고, 환경협력분야의 경우 한국수자원공사 및 관련 연구기관이 담당하도록 한다. 초국경협력의 추진방향을 고려한 사업추진방식을 도출한다는 측면에서, 첫 번째로, 동북아 다자간협력의 추진이라는 큰 구도하에서 두만강유역에서의 다양한 사업들을 성격에 맞게 추진하는 것이 필요하다. 즉, 관련국간의 협의와 광역두만강계획(GTI) 등 기존 역내 참여 국제기구와 협력하여 큰 구도하에서 협력방향을 공동으로 설정하고 그 틀 안에서 개별사업을 추진하는 것이 필요하다는 것이다. 이러한 측면에서 GTI의 틀을 활용하되, 보다 구체적인 사업추진에 초점을 맞춘 협의기구 구성을 도모할 필요가 있다. 이러한 협의기구는 남북한, 중국, 러시아 등 4개국이 주도적으로 구성을 추진할 필요가 있다. 다자협의기구 하에서 개별 사업별로 컨소시엄을 구성하여 실질적인 사업을 추진하는 방식이 적절할 것으로 판단된다. 중국의 창지투개발계획 등 동북지역 개발전략은 동북아에서 실질적으로 개발협력의 기회를 제공한다는 점에서 중요한 의미를 가진다. 중국 동북지역은 인구가 1억명을 초과하고, 세계 20위권국가 규모에 해당하는 8,000억 달러의 GDP(2012년)와 높은 경제성장률을 보이고 있는 지역으로 최근 러시아 극동지역과 한반도 북부를 포함하는 동북아 지역개발의 실질적인 중심역할을 하고 있다. 북한은 두만강유역에서의 개발을 추진할 능력을 보유하지 못하고 있고, 러시아는 비록 동북아에서의 전략적 지위 확보에 관심이 있지만 실질적인 개발투자를 실행할 능력은 보유하고 있지 못하며, 남한도 동북아지역의 개발을 주도할 만한 전략과 자금력을 갖추고 있지 못하다는 점에서 중국 주도의 두만강유역 개발을 부정적으로만 평가할 수 없는 상황이라 할 수 있다. 따라서, 한국은 중국 및 러시아와 두만강유역에서의 적극적 협력을 통해 남, 북, 중, 러 네 나라의 공동이익을 최대화하면서 한반도경제와 대륙경제의 통합을 위한 장기포석을 마련할 필요가 있다.