한국의 정주생활권 및 지역행복생활권 정책의 변천 과정과 지역별 인구·서비스 공급 현황 분석 doc_id PCY_201504030955127681_1

1980년대에 정립된 정주생활권은 하나의 중심지가 최소 거리 내에서 갖는 자체의 생활권을 생활의 중심으로 하는 모든 주민의 1일 생활권으로 정의되었으며, 도시정주생활권과 농촌정주생활권을 구분하였다. 여기서 정주생활권은 일본의 재3차 전국총합개발계획(1977)에서의 정주권구상 등의 영향을 받아 우리나라 제2차 국토종합개발계획에서의 지역생활권구상 및 지방활성화전략(내무부의 정주생활권)으로 채택된 바 있다. 여기서 도시정주생활권이란 중심도시가 배후지에 의존하지 않고 독자적 성장을 할 수 있으며, 배후지를 지배하고 있는 정주생활권으로 인구 10만 명 이상이 되는 중심도시를 갖는 정주생활권이다. 농촌정주생활권이란 중심도시의 성격과 기능이 그 배후지인 농촌에 경제적, 사회적, 문화적으로 의존하는 농촌성이 강한 정주생활권으로 인구 10만 명 이하 중심도시를 갖는 정주생활권을 의미하였다. 1980년대부터 정주생활권 개념을 도입하면서 농어촌의 뒤떨어진 생활환경을 개선하기 위해 읍 면소재지에 준(準)도시기능을 확충하고 농어촌개발의 거점으로 육성하는 한편 도 농간 격차를 완화하려는 정책적 노력을 시도하기 시작하였다. 1990년대에는 읍 면소재지를 배후농촌지역의 경제 문화 행정 종합중심지로 개발하고 농촌지역 경제 활성화 및 지방정주생활기반 조성을 도모하기 위해 추진하였다. 그런대 우리나라에서 농촌지역 정주체계와 관련된 중심지 육성을 직접적으로 겨냥한 정책은 2003년부터 실시된 행정안전부의 지방소도읍육성사업과 2007년부터 실시된 농림식품부의 거점면소재지마을종합개발사업을 꼽을 수 있다. 이 두 사업은 각각 읍, 거점면소재지를 대상으로 한다는 점에서 사업내용이나 사업추진방식에서 두드러진 차이가 없었다. 즉 두 사업 모두 소득기반확충, 생활환경정비, 지역역량강화 등을 목표로 추진되었다. 이후 2010년부터 국토 어디에 살든지 최저한의 삶의 질을 보장한다는 기치 아래에 기초생활권 정책을 추진하였다. 이때 지방의 창의성과 자율성을 확대하기 위한 포괄보조금 제도도 함께 도입되었다. 2013년 출범한 현 정부는 국민행복과 직결되는 생활서비스를 전국 어디서나 불편 없이 향유할 수 있도록 한다는 기치 아래 주민의 실제 생활공간에 기반한 ‘지역행복생활권’ 정책을 도입하였다. 여기서 지역행복생활권이란 ‘기초인프라, 일자리 교육 문화 복지서비스가 충족되는 주민일상생활의 공간’으로 정의된다. 이때 지역행복생활권은 주민 지자체가 주도하여 설정하며 공공 상업서비스의 공급이 ‘마을-농어촌중심도시-중심도시’로 이어지는 중심지체계를 따라 유기적으로 공급되는 권역으로 설정된다. 지역행복생활권은 인구규모, 지리적 기능적 연계성 등을 종합 고려하여 농어촌생활권, 도농연계생활권, 중추도시생활권으로 구분된다. 농어촌생활권은 농어촌 시군끼리 구성되는 생활권으로 상호연계성이 높아 기능별 특화 및 역할 분담이 중요한 시군으로 구성되는 생활권이며, 도농연계생활권은 지역의 거점기능을 수행하는 중소도시와 연계성이 높은 주변 농어촌 지역으로 구성되는 생활권이다. 또 중추도시생활권은 광역시 등 지역 중추기능을 수행하는 대도시 혹은 특화된 중소도시가 연담된 도시지역을 중심으로 구성되는 생활권이다. 현 정부에서 추진 중인 지역행복생활권 구성과 관련하여 통근통행 연계구조를 비교해 분석한 결과, 통행중심성이 매우 높은 지역들은 인접한 주변 시·군지역과 연계가 높은 구조를 형성하여 생활권 구성이 비교적 합리적인 바탕 하에서 구성되어 있음을 알 수 있다. 예를 들어 대전광역시나 청주시와 같이 통행중심성이 매우 높은 지역은 주변의 4~5개 시·군 중심지를 2차 중심지로 하여 연계되는 큰 구조를 형성하며, 2차의 시·군 중심지는 대체로 자체 시·군 지역들과 연계되는 특징을 보인다. 마찬가지로 천안시 동부, 제천시 동부 등 일부 통행중심성이 높은 지역도 자체 시·군 이외에 주변 1개 시·군 지역을 연계지역으로 포함하나, 이들 2차 중심지는 자체 시·군의 중심지로서의 기능을 수행하는 것으로 보여 지역생활권 형성에 큰 무리가 없을 것으로 예상된다. 반면에 이들 이외의 대부분 시·군들은 대체로 시·군 수준에서 중심지와 주변지역으로 연계되는 특성을 보이는데, 일부 시·군의 경우 2차 통행중심지가 나타나는 사례가 많아 지역행복생활권 형성에 어려움이 있을 것으로 예상된다. 인천ㆍ경기지역 도농복합시 단위별 농촌지역 전체인구는 모두 증가한 것으로 나타나지만, 읍ㆍ면 단위별로 보면 증가지역이 차별적으로 나타나는 경향을 보인다. 남양주시 농촌지역 전체는 높은 인구증가를 나타내는데, 와부읍, 진접읍 등 모든 읍·면이 인구증가로 나타난다. 용인시의 경우 수지읍, 기흥읍, 구성면 등이 동으로 바뀌어 농촌지역에서 도시지역으로 변모했으며, 나머지 농촌지역은 인구가 약간 증가하였는데, 2005년 면에서 승격한 포곡읍을 비롯하여 모현면, 이동면, 양지면 등 다수의 지역에서 인구가 증가한 형태로 나타난다. 파주시 농촌지역의 경우 인구증가가 매우 높은데, 문산읍 그리고 2002년 면에서 승격한 교하읍, 조리읍, 이외에 탄현면, 월롱면 등 여러 지역에서 인구증가를 보인다. 김포시 농촌지역의 경우 연평균 3%가 넘는 비교적 높은 인구증가율을 나타내는데, 2003년 면에 승격한 통진읍, 2009년 면에서 승격한 고촌읍 등을 비롯한 양촌면, 대곶면 등의 지역에서 인구증가가 나타난다. 화성시 농촌지역의 경우에도 연평균 3%가 넘는 인구증가율을 나타내는데, 2003년 면에서 승격한 향남읍을 비롯하여 봉담읍, 비봉면, 마도면, 팔탄면 등의 지역들이 인구증가를 나타낸다. 광주시 농촌지역은 연평균 6%가 넘는 높은 인구증가율을 보이고 있는데, 2001년 면에서 승격한 오포읍, 2004년 면에서 승격한 초월읍, 실촌읍을 비롯하여 도척면, 퇴촌면 등 대부분의 지역에서 인구증가를 나타낸다. 양주시 농촌지역의 경우 연평균 1%가 조금 넘은 인구증가율을 보이는데, 2001년 면에서 승격한 백석읍을 비롯하여 광적면, 장흥면 등의 지역만 인구증가가 나타난다. 포천시 농촌지역의 경우 낮은 인구증가가 나타나는데, 소흘읍, 신북면, 화현면 지역만 인구증가를 보인다. 평택시 농촌지역의 경우 연평균 1%가 조금 넘는 인구증가를 나타내는데, 2002년 인구가 많아져 면에서 승격한 안중읍, 2006년 면에서 승격한 포승읍만 인구증가가 나타나고 나머지 농촌지역은 인가감소가 나타난다. 안성시 농촌지역의 경우 4.16%의 높은 인구증가율을 나타내는데, 2001년 면에서 승격한 공도읍을 비롯한 금광면, 대덕면, 원곡면, 삼죽면 등의 지역에서 인구증가가 나타나고 나머지 지역은 감소를 나타낸다. 농어촌 서비스 기준에 따르면, 평생교육시설, 노인복지시설, 아동센터, 약국, 소방서, 도서관 등은 모든 읍․면지역에 적절한 수준을 갖춘 공급시설이 입지해 있어야 하는 것으로 언급되었지만, 사례지역의 분석결과 이들을 모두 갖추지 못한 면지역들이 다수 있었다. 예를 들어 강원지역의 경우 평생교육시설(표준산업분류에서는 사회교육시설)이 준편재재로, 노인복지시설이 준보편재로 분류되어 다수의 단위지역 특히 면지역이 해당서비스시설을 보유하지 못하는 것으로 분석되었다. 또 사법행정은 보편재로 분류되었지만, 주로 경찰지구대만 보유한 경우가 많았고 소방서는 보유하지 않은 단위지역들이 많았다. 광주 전남의 경우도 대체로 유사한 양상이지만, 약국이 준보편재로, 노인복지시설이 준편재재로, 그리고 평생교육기시설은 편재재로 분류되어 어떤 면에서 농어촌 서비스 기준의 충족 수준은 강원에 비해 낮다고도 할 수 있다.