UNIDO의 포용적이고 지속가능한 산업 발전을 위한 빈곤 친화적 산업클러스터 개발 지원 전략과 역할 doc_id PCY_201504090247173481_5

Altenburg(2011) 등은 저소득 개도국들이 직면하고 있는 정책 환경 상의 정형화된 사실(stylized facts)들을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 개도국들은 선진국들과는 다른 정책 우선순위의 설정이 필요하다는 점이다. 특히, 경제성장을 위한 산업정책은 전반적인 경제성장을 지향하면서도 성장의 혜택이 빈곤층에 대한 소득 증대, 고용기회 확대 및 생활여건 개선 등으로 이어지는 표용적인 산업정책(inclusive industrial policy)이어야 한다. 다만, 이러한 과정에서 성장을 위한 투자친화형 경제여건의 조성과 친빈곤층 후생정책 간에 나타날 수 있는 상충관계를 적절히 조절하는 것이 매우 주요하다.클러스터 정책도 국가 전반의 성장거점 형성을 목표로 하는 경우와 빈곤층에 대한 소득증대나 고용기회 확보를 목표로 하는 경우에 대해 정책적 우선순위 및 개별 특성에 부합하는 정책설계가 필요하다. Knorringa and Meyer-Stamer (1998)에 따르면, 개도국 내에 가장 일반적인 형태의 클러스터는 자연발생적인 생계형 잡화 클러스터(petty-commodity cluster)로서 제품 가치사슬 상의 기업 간 분업이 미약하고 주로 독립적·수평적인 특화 구조를 지닌다. 사실 어떤 국가도 산업발전이 없이는 경제․사회의 선진화를 이룩한 예는 없으며, 유럽이나 미국 및 일본은 물론 20세기 후반 한국, 중국 및 일부 동남아 국가들의 경험이 이를 뒷받침해 준다. 산업발전에 따라 지속적인 경제성장이 이루어져야만 일자리 창출과 소득수준의 향상이 가능하며 결국 빈곤문제가 해결될 수 있음은 두말 할 필요가 없다. 다시 말해 빈곤상황에 도움이 되는 직접적인 그리고 단기적인 지원보다는 장기적으로 빈곤탈피에 기여할 수 있는 정책과 필요한 여건 조성이 중요하다. 종합적으로 볼 때 UNIDO의 클러스터 지원정책은 ‘빈곤 친화적인 성장(pro-poor growth)’에 기초하여 잠재력을 가진 민간산업부문을 육성함으로써 주로 빈곤층에게 소득증대와 일자리 기회를 제공하는데 초점을 맞추고 있다. 여기서 중요한 것은 성장의 혜택이 해당지역 내 빈곤계층에게 폭 넓게 골고루 돌아가게 한다는데 있다. UNIDO는 클러스터 육성이 특정지역 내 자원동원을 통해 경쟁력을 갖추는 한편, 기업발전과 혁신의 동력(drivers)으로 작용하여 다른 주변지역으로 확산됨으로써 파급효과와 승수효과(spillover and multiplier effects)를 가져올 수 있다는 데 주목하고 있다. UNIDO의 클러스터 개발정책이 가장 강조하는 기본방향의 하나이면서도 현실적으로 실천하는 과정에서 의식적인 노력을 필요로 하는 원칙이 친 빈곤 성장이라고 할 수 있다. 이미 살핀 신뢰 및 거버넌스 구축이나 제도의 강화 등은 일반적으로 수익의 실현을 목적으로 하는 기업운영을 뒷받침하는 경영전략으로서 효율성 제고와 관련을 갖는다. UNIDO의 기본적인 취지가 개도국 내 시장경제에서 생존 가능한 경쟁력 있는 민간기업의 육성에 있기 때문에 여기에 바탕을 둔 클러스터를 개발하기 위해서는 무엇보다도 집단적 효율성의 실현을 비롯해서 지역적 특성과 이점을 최대한 활용해야 한다. 그러나 빈곤감소나 퇴치는 소득분배문제를 고려해기 때문에 적어도 중장 기적으로는 이와는 다른 가치의 실현을 의미한다. 다시 말해 ‘효율’과 동시에 ‘형평’도 반영해야 한다. 이는 UNIDO가 UN기구의 하나로서 포용적, 지속가능한 개발이라는 기본취지를 수행해야 하기 때문이다. 따라서 서로 상치될 수 있는 이 두 측면을 조화롭게 달성하는 것이 UNIDO가 태생적으로 안고 있는 과제라고 할 수 있다. 최근 UNIDO는 중소 및 영세기업을 중심으로 한 민간 산업클러스터 육성에 대한 지원을 확대하고 있다. 그 대상은 최빈국이 중심을 이루지만 중ㆍ소 득국가 내에서도 개발이 필요한 후진지역을 대상으로 일정 조건이 충족되는 경우에 지원을 하고 있다. UNIDO는 20여 년간 동남아, 아프리카 및 중남미 에 걸쳐 (2013년 현재) 23개국에 대하여 클러스터 및 네트워크 개발사업을 추진해 왔다. 리마선언(2013)에서도 나와 있듯이 UNIDO의 기본목표는 사회적으로 포용적이고(inclusive), 환경적으로 지속가능한(sustainable) 그리고 경제․산업 성장 면에서 복원력 있는(resilient) 개발을 통해 국제적으로 빈곤을 퇴출한다는 데 있다. 즉, 포용적이고 지속가능한 산업개발((ISID: Inclusive and Sustainable Industrial Development)의 추구를 통해 2000년 채택된 UN MDGs를 실현하겠다는 것이 UNIDO의 취지이며, 이러한 정책기조는 앞으로 Post-MDGs 시기에도 꾸준히 발전해 나갈 것으로 전망된다. UNIDO는 해당 클러스터 개발사업이 자생력을 갖추고 지속적으로 발전할 수 있도록 현지 수원국/지역의 역량을 배양하는데 그 최종목표를 두고 있다. 이를 위해서 UNIDO는 현지에서 필요한 제도 운영담당자 및 프로젝트요원(staff)을 선정하고 교육․훈련을 통해서 해당사업을 공동으로 설계하며 그 내용을 공동으로 집행하는 역할을 담당한다. 사업이 진행됨에 따라 운영과 관련된 모든 책임은 점차 수원국/지역으로 이전되며, 사업기간 중에 지역을 중심으로 하는 거버넌스 구조도 발전하여 뿌리를 내리게 된다. UNIDO의 기능과 역할을 총체적으로 간단히 종합한다면, 조직자(organizer), 훈련자(trainer), 조언자(advisor), 중재자(mediator) 및 수행자(implementor)로 요약할 수 있다. UNIDO가 산업클러스터 개발지원을 취지로 참여하는 사업의 종류나 형태는 다양하며 그 수도 많다. 앞에서도 소개했듯이 개발철학에 부합한다면 대규모 사업의 초기 설계부터 각 단계별 집행에 이르기까지 전 과정을 대상으로 하는 경우도 있고, 그 중 일부분만 제한적으로 또는 각 단계별로 내용을 달리하는 지원을 담당하는 경우도 있다. 지난 10년 간, UNIDO는 아프리카, 라틴 아메리카 및 아시아에 있는 많은 국가들을 대상으로 SME 클러스터/네트워크 발전과 관련된 활동들을 집중적으로 수행해 왔다. 이들 모든 국가들에게 있어서 UNIDO의 주요 목적은 새로운 클러스터의 형성이 아닌 성과가 부진한 클러스터들이 어려움을 극복하고, 시장개방과 기술혁신에 의해 제공된 기회를 실질적으로 이용할 수 있도록 효과적인 지원을 제공하는 것과 성과가 부진한 클러스터 내에 자리하고 있는 지역 기업들에 대한 적극적인 관리에 있다. 클러스터 개발에 대한 UNIDO의 접근 방식의 두드러진 특징은 개발전략 수행의 책임을 지고 있는 클러스터 개발 에이전트(Cluster Development Agent; CDA)에 의존한다는 점이다. 클러스터 진단, 갈등 조정 및 해결, 네트워크 구축, 프로젝트 관리 및 프로젝트 평가 분야를 위해 양성된 CDA는 클러스터 내에 상주하여 활동하고 있으며, 클러스터 개발을 위해 요구되는 기술, 금융 및 인적 자원 제공에 있어서 어느 정도 자율성을 누리고 있다. UNIDO는 수원국 정부 및 이해관계자와의 협의를 통해 산업클러스터 개발 대상지역을 선정하지만, 그 조건은 이미 클러스터 활동이 있었지만 중단되었거나 어려움에 직면한 지역이다. 다시 말해 기반이 어느 정도 형성되어 있으며, UNIDO가 착안하는 각종 이점(예로 기업들 간 지리적 근접성, 배후 시장 및 자원(노동을 비롯한 투입재 확보), 지원기관들과의 용이한 접근성 등)을 활용할 수 있는 조건이 갖추어져 있다는 것을 전제로 출발한다. UNIDO는 이들이 그간 생산활동에 지장을 가져온 요인들을 면밀히 검토하는 한편, 자체의 개발철학에 기초하여 집단적 효율성(collective efficiency)이라는 시각에서 이러한 이점들을 충분히 활용하고 있다. 한마디로 새로이 시작하는 것이 아니라 무엇보다도 주어진 여건을 클러스터의 기반으로 최대한 이용한다.