우리나라의 정부 주도적 산업정책 변화에 따른 산업단지 개발정책의 진화와 경제 발전 기여도 doc_id PCY_201504090247415991_1

우리나라는 수출주도형 공업화를 통하여 급속한 성장을 이루었다. 이를 위하여 정부는 외자도입과 국내저축을 동원하여 정부가 주도적으로 특정 산업을 육성하였다. 이러한 정부 주도적 공업화는 1962년부터 시작된 경제개발 5개년 계획에 구체화되어 있다. 이를 위하여 정부는 경제제일주의를 천명하고 수출과 투자를 확충하는데 정책적 노력을 경주하였다. 이러한 정책이 공간적으로 구현된 것이 산업단지 혁신 클러스터라고 할 수 있다. 산업단지란 산업 활동에 필요한 산업의 입지를 위해 기획되어 개발되고 관리된 용지로 정의될 수 있다. 따라서 산업단지는 기업이 개별적인 생산활동을 위하여 마련한 개별 입지와는 달리 계획을 통하여 정비된 용지라는 의미에서 계획입지이다. 따라서 산업단지는 기업의 용지 제공을 위한 정책적 의지가 담겨있으며, 그렇기 때문에 산업정책의 기조의 변화에 따라 산업단지 개발정책도 변화하여 왔다. 우리나라의 경우 경제개발과정에서 경제 제일주의를 천명하면서 정부 주도로 수출과 투자를 확충하는데 정책적 노력을 기울여 왔는데, 이러한 정책이 공간적으로 구현된 것이 산업단지 혁신 클러스터라고 할 수 있다. 우리나라의 산업단지 혁신클러스터 정책은 중장기 경제개발전략과 산업발전전략의 중요한 정책부문으로서 종합적이고 구체적인 비전 하에 시대별 경제여건에 탄력적으로 대응하면서 진화해 왔다. 가령, 개발 연대 초기에는 산업기반을 구축하기 위하여 지역 거점개발 방식의 산업단지 조성에 초점을 두었으며, 이후 산업구조가 점차 IT 등 첨단산업과 지식기반경제로 변모하게 됨에 따라 산업단지 개발정책도 단순한 산업용지의 제공을 넘어서 산업단지내의 기업의 혁신역량 구축을 위한 환경조성으로 변모되어 왔다. 우리나라 산업단지는 2013년 현재 제조업 총생산의 66%, 수출의 76%, 고용의 44%를 담당하고 있는 등 우리나라 산업생산의 중추적인 역할을 하고 있다. 앞에서 언급한 바대로 우리나라의 산업단지 혁신 클러스터정책은 산업정책과 궤를 같이 하여 왔으며, 수출주도 공업화를 통하여 경제개발에 성공한 우리나라의 경험에 비추어 산업단지 혁신 클러스터정책도 실패보다는 성공이라고 평가할 만하다. 1960년대 이후 개발연대의 거점개발 방식의 산업단지 건설은 정치적 논리보다는 경제적 효율성을 고려하여 임해지역에 집중적으로 배치함으로서 공간을 집약적이고 효율적으로 이용하였으며, 산업도 연관산업을 중심으로 합리적으로 배치하였다고 평가된다. 또한 1970년대 중화학공업육성정책에 따라 대규모로 조성된 산업단지는 유사 관련 산업을 집단적으로 배치하고 주요 대기업을 중심으로 산업의 계열화를 촉진하여 대상 산업의 경쟁력을 높였다. 또한 정부는 전력, 용수, 도로, 항만 등 산업 인프라를 이들 산업단지를 중심으로 건설함으로써 산업기반 시설투자의 효율성을 높였다. 이후 1980년대 이후 우리나라의 산업구조가 고도화됨에 따라 산업단지 고도화를 위하여 정책적 노력을 경주하였으며, 산업단지 건설도 연구개발, 교육, 유통, 문화, 복지 등 소프트웨어를 우선적으로 고려함으로서 산업의 고도화에 기여하였다. 앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 산업화에서 산업단지 건설은 지대한 기여를 하였다. 특히 1970년대 중화학공업육성정책의 추진과 함께 건설된 대규모 산업단지는 한국의 산업역량을 한 단계 끌어올리는 견인차 역할을 하였다. 하지만 이러한 산업단지는 개발비용에서 수 천억원이 소요되는 대규모 역사이며, 이것의 건설에 관련되는 이해관계자도 다양하다. 특히 1970년대의 대대적인 산업단지건설은 어떻게 보면 단순한 토지정비와 산업기반 건설사업이라기보다는 경제개발전략의 중추를 담당하는 국사사업이었다. 이러한 대규모 산업단지건설이 아닌 소규모 산업단지 건설에도 수십억원이상의 자금이 소요되며, 토지의 수용과 단지 조성에 다양한 이해의 상충이 발생한다. 따라서 산업단지 조성과정에서 인허가 절차를 완료하는데 우리나라의 경우 평균적으로 2-4년 정도 소요되었다고 한다.(박봉규 2010: 12) 1960년대 공업화 초기에는 수출산업의 급속한 확장에 따른 산업용지의 제공이 주된 목적이었지만, 이후 산업단지의 조성에는 명확한 산업정책적 목표가 설정되어 있다. 1970년대 중화학공업 육성정책과 함께 조성된 대규모 산업단지는 창원의 기계, 구미의 전자, 거제의 조선 등 특정 산업의 육성이 목적이 되어 조성되었으며, 자연스럽게 이들 산업을 중심으로 산업클러스터가 구축되었다. 이러한 거점개발방식의 산업단지 조성은 국가 기간산업을 중심으로 한 규모의 경제 및 집적경제 효과를 극대화할 뿐만 아니라 국토종합개발계획에 따라 지역별로 분산 배치됨으로써 지역개발효과도 함께 달성하였다고 할 수 있다. 특히 이러한 산업단지 조성은 중화학공업정책의 핵심사업으로 수행됨에 따라 정부는 각 산업단지가 특화한 산업에 대응하여 부산대학의 기계학과, 경북대학의 전자학과 등 인근 교육기관에 관련 특성화된 학과를 집중육성하고, 각 지역별로 특수 공업고등학교, 전문학교, 직업훈련기관을 설립함으로써 각 산업단지가 필요한 인력양성을 도모하였다. 창원의 기계산업공단은 공업지구 뿐만 아니라 주거지역, 상업지역, 도시계획까지 포괄하여 공업단지와 도시를 체계적으로 개발함으로써 생산공간과 주거공간이 어우러진 국내 최대 산업집적지로 발전하였다. 이상에서 본 것처럼 다양한 유형의 산업단지의 개발은 우리나라의 산업발전과 함께 새로운 기능이 추가되어 온 산업입지 정책의 결과이며, 이와 함께 산업단지도 고도화되어 왔다고 할 수 있다. 1960년대에 조성된 수출공단은 값싼 노동력을 이용한 경공업 수출산업에 용지를 제공하고 외국인 투자를 유치하기 위해 건설된 경공업 중심의 공업단지에서부터 시작하여, 1970년대의 대규모 공업기지의 개발은 단순한 공업용지 제공 개념을 넘어서 산업구조 고도화에 필요한 인력, 기술, 자금이 집중적으로 지원되고 산업거점이 개발되는 대규모 산업클러스터의 조성, 1990년대 이후 단순한 생산기지를 넘어서 연구개발을 중심으로 한 지역혁신 클러스터의 조성사업에 까지 다양한 방법으로 산업입지가 기획되고 건설되었다. 또한 규모면에서도 농촌지역의 농가의 소득증대를 위한 소규모 농공단지에서부터, 창원기계공업단지와 같은 도시계획을 포괄하는 대규모 산업단지까지 다양한 산업단지가 조성되었다. 우리나라의 산업정책의 가장 중요한 특성이 정부주도형 공업화라고 할 수 있는 것처럼 산업단지 개발정책도 정부가 주도하여 이끌어왔다고 할 수 있다. 특히 이러한 특징은 1970년대 대규모 산업단지의 건설에서 잘 나타난다. 1960년대에는 개별적인 산업단지 개발이 추진된 반면 1970년대에는 산업단지 건설이 장기적인 국토개발정책 하에서 계획적으로 추진되었다. 특히 제1차 국토종합개발계획(1972-81년)이 수립되고 산업단지 개발정책도 거점개발방식에 따라 대규모 공업기반 구축과 이를 위한 사회간접자본 확충의 일환으로 추진되었다. 또한 1970년대 중화학공업육성정책은 전형적인 선별적 산업육성정책으로 최고 통치자의 관심과 관리 하에서 제일의 국책사업으로 진행되었는데, 산업단지 개발에 있어서도 최고 통치자가 입지계획에서부터 건설추진에까지 지속적인 관심을 보였다. 특히 1974년에는 정부가 전액 출자하여 ‘산업기지개발 공사’를 설립하였으며, 이러한 산업기지개발공사에 세제감면과 토지수용권을 부여하고, 차관도입을 허용하였다.(조혜영 2011: 76)