글로벌 질서의 변화에 따른 협력적 공공외교의 개념, 유형 및 중요성 doc_id PCY_201504130903412811_4

중견국은 외교적 주도를 취할 수 있는 이슈 영역, 즉 경성 안보 이슈보다는 연성 안보, 환경 및 기후변화, 핵 안전, 분쟁방지 및 평화유지, 인권 증진, 빈곤타파 및 지속가능 발전, 사이버 안보, 전염병, 재난구호 및 관리, 개발협력 등의 영역에서 이슈를 선정하고 이들 이슈들에 대한 공공외교적 노력을 기울일 필요가 있다. 특히 기후변화, 환경과 같이 최근 대두되고 있는 글로벌 이슈 영역과 전통적인 금융 및 통상과 같은 영역에서도 선진국들과 개발도상국 또는 신흥시장국가들 간의 이해가 대립되고 있을 뿐만 아니라, 강대국들 특히 미국과 중국의 지정학적 갈등과 경쟁이 반향 되고 있으므로 한국과 같은 중견국들이 타협적인 국제적 규범과 가치를 발전시키는데 기여할 수 있는 여지가 커지고 있다. 이러한 맥락에서 ‘통일공공외교’는 한반도 통일이 남북한은 물론 동북아시아 지역과 글로벌 차원에서 갖는 긍정적 파급효과로 인해서 중요한 틈새 이슈가 될 수 있다. 하지만 네트워크화된 글로벌 사회에서 외국 대중의 마음을 사로잡는데 있어 협력적 공공외교(collaborative public diplomacy)가 대화형 양식에 못지않게 중요한 역할을 할 수 있으며, 경우에 따라서는 오히려 더 효과적인 접근법이 될 수 있다. 협력은 다양한 형태의 국가간 협력을 의미하며, 공통의 문제 또는 갈등 해결에 초점을 맞춘 협력, 공통 비전의 발전에 초점을 둔 협력, 물리적 프로젝트의 완성에 초점을 둔 협력 등이 이에 포함된다. 현재 공공외교의 세 가지 양식이 모두 공존하고 있으나, 국제사회에서 포스트 웨스트팔리아 질서의 확장과 맞물려 협력적 공공외교의 영역 또한 그 범위가 넓어지고 있다. 인터넷과 새로운 통신기술은 국제적 집단행동으로 야기되는 거래비용을 급격히 감소시킴으로써 국가간 협력 촉진을 위한 전례 없는 기회를 제공하고 있기 때문이다. 협력형 공공외교는 양자, 지역 그리고 글로벌 차원에서 관련 당사자들의 상대적 이득보다는 절대적 이득을, 편협한 국익보다는 당사자들의 공동의 이익을, 그리고 궁극적으로는 사적 재화보다 공공재(public goods)의 창출을 추구한다는 점에서 본질적으로 자유주의적 국제주의(liberalist internationalism)를 지향하는 것이다. 지식의 소통 과정이 폐쇄적이고 그 내용 역시 경쟁적으로 소모되는 경우 그 지식은 상업적인 사유재적 성격을 가진다. 투자기업 등에서 시행하는 많은 상업적 포럼들이 여기에 해당되며, 이 경우 상업적 포럼의 내용, 즉 회의체에서 다루어지는 구체적인 정보나 지식은 지적 소유권, 특허권, 컨설팅 등의 형태로 제한적으로 공급되며, 유료 참가자 또는 제한된 참가들에 의해서 경쟁적으로 소비된다. 한편 지식의 소통은 개방적이고 비배타적이지만 지식의 소비가 경쟁적일 경우에는 그 지식은 ‘공동재’의 성격을 갖는다. 예컨대 컴퓨터 운영체제 중 하나인 리눅스(Linux)는 오픈 소스의 공공재적 성격을 띠지만, 그 내용을 변화시켜 상업화된 운영체제로 변형, 판매하는 것은 공공재적 지식을 상업화함으로써 경쟁적 소비의 성격을 갖게 되는 예가 될 수 있다. 이들과는 달리 비배타성과 비경쟁적 소비의 특징을 갖는 공공재적 지식이야 말로 공공외교에 가장 부합하는 형태이다. 코원(Cowan)과 아르세노(Arsenault)는 협력적 공공외교를 “서로 다른 국가출신의 참가자들이 특정 프로젝트에 함께 참여하는 이니셔티브”라고 정의하고 있다. 이에 따르면 정부와 시민사회 공히 협력적 공공외교 프로그램의 주체가 될 수 있고, 두 주체를 어떻게 조합하느냐에 따라 협력적 공공외교를 네 가지 형태로 나눌 수 있다. G2G(Government to Government) 협력은 최소 두 정부 간의 파트너십을 기반으로 시작되는 공공외교 형태이다. 하지만 이와 관련한 예는 많지않다. 이는 국가 행위자들은 여전히 웨스트팔리아 국제 질서 하에서 만들어진 게임 규칙을 따르는 반면, 비국가 행위자들은 새롭게 떠오르는 포스트 웨스트팔리아 질서 안에서 더욱 활발히 활동한다는 점에 기인할 수 있다. 몇 안 되는 사례 중 하나로 ‘한·중 공공외교 포럼’을 들 수 있는데, 이는 2013년 한·중 양국 외교부의 공동 후원 하에 시작된 양국간 협력적 공공외교의 설계를 위한 연례 포럼이다. P2P(People to People) 협력의 경우 국제적인 비정부기구들(NGOs) 사이에서 상대적으로 널리 행해진다. 수많은 국제 비정부기구들이 환경 및 포괄적 인간 안보 부문에서 서로 협력하고 있다. 대표적인 예로 전기했던 바와 같이 1990년대 초 여섯 개 비정부기구에 의해 발족된 국제지뢰금지 운동(ICBL: International Campaign to Ban Landmines)을 들 수 있다. 공공-민간 파트너십(Public Private Partnership)은 한편으로는 정부 또는 공공기관, 그리고 다른 한편으로는 국가 내 한 개 또는 그 이상의 민간 부분 단체 사이의 파트너십을 통해 재원을 조달하고 관리하는 공공외교 프로그램 또는 프로젝트를 일컫는다. 협력적 공공외교로서의 PPP는 여러가지 형태로 존재하는데, 민간부문 단체가 시작한 공공외교 프로그램에 정부가 재정을 지원하는 형태, 정부가 주도하는 공공외교 프로그램에 민간단체가 공동 주체로 참여하는 형태, 정부 또는 공공단체가 민간단체로부터 공공외교 서비스를 단순 조달 받는 형태들이 있다. G2P(Government to People) 협력 또는 외국 참여(foreign participation)는 외국 대중이 주최국 정부가 시작한 공공외교 프로그램에 수동적 관객이 아닌 적극적 이해관계자 또는 공동 주체로서 참여하는 것이다. 중국의 공자학원(Confucius Institute)은 공공외교에 대한 네트워크 구축에 기반한 협력적 접근방식을 보여주는 좋은 예이다. 주최국의 대중은 해당 지역의 공자학원과 주최 기관이 함께 준비하는 다양한 문화 이벤트와 행사에 참여함으로써 수동적 관객에서 적극적 이해관계자로 변모한다. 이러한 종류의 협력은 외국 대중의 적극적 참여를 통해 그들과 적극적인 교감을 함으로써 진정한 공공외교의 목표를 달성한다. 이와 같은 네 종류의 협력적 공공외교를 실행하는 과정에는 핵심적인 세 가지 요소가 있다. 첫 번째는 협력 당사자 간의 관계형성(relation-building)이다. 새로운 공공외교 분야에서는 공공외교의 주체와 객체 사이에 일방적 정보 및 메시지 전달을 넘어 상호 파트너십을 구축하는 것이 중요하다. 관계형성의 핵심은 정보와 지식의 양자 및 상호 교환과 인적 교류이며, 따라서 정보와 인적 교류를 위한 제도적 경로를 마련하는 것이 중요하다. 내국민을 대상으로 하는 대화형 참여의 예로서는 외교부 문화외교국에서 2013년부터 시행하고 있는 주니어 공공외교단, 시니어 공공외교단, 국민과 함께하는 공공외교 공모사업 등을 들 수 있으며, 내국민을 대상으로 하는 PPP는 한국국제교류재단에서 공모 사업으로 시행하고 있는 국가별 포럼 사업, 민간단체 지원사업 등을 포함한다. 한편 외국민을 대상으로 하는 대화형 참여는 역시 문화외교국이 주최하는 Quiz on Korea, I love Korea because…, World K-Pop Festival 등이 있으며, 외국민을 대상으로 하는 PPP로서는 전기했던 한·미 대사와의 대화, 그리고 국제교류재단이 시행하는 해외 정책연구소 지원사업 등이 대표적이다. 외교의 양식과 패러다임이 바뀌고 있는 현실에서, 특히 비국가 행위자의 힘이 급격히 증대하고 있는 현실에서, 이들을 공공외교의 단순한 대상으로만 보는 접근보다는 이들을 공공외교의 파트너이자 주체로서 인식하는 협력형-참여형 공공외교의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없다.