국가 재정 건전성 및 효율성 제고를 위한 조세지출 관리, 자영업자 소득 탈루 방지, 예산 심사 제도 개선 및 공공기관 관리 정책에 관한 논의 doc_id PCY_201504151021576681_7

2010년부터 ｢국가재정법｣에 따라 차기연도 예산안과 함께 제출되는 조세지출예산서는 간접적인 재정지원수단인 조세지출에 관한 정보를 세출예산의 분류체계와 일치시키고 있으며, 내년도 조세지출 전망액에 관한 정보를 담고 있다. 지난 9월 22일에 국회에 제출된 ｢2015년도 조세지출예산서｣에 따르면, 2014년과 2015년 국세감면액은 각각 32조 9,810억원, 33조 548억원이고, 2015년도 국세감면율(국세수입총액에서 국세감면액이 차지하는 비율)은 13.0%로 2014년(13.2%)에 비해 0.2%p 감소할 것으로 전망되었다. 조세지출은 2015년도 예산안 기준 총 재정지출 409.1조원의 8.1% (33.1조원)를 차지하고 있다. 한편, 조세지출 규모가 큰 상위 20개 항목의 규모는 전체 감면액의 78.9%(26.1조원)에 이르며, 이들 중 12개 항목은 일몰규정이 없고 나머지 항목 또한 일몰이 지속적으로 연장되는 상황이다. 이에 따라 ｢2014년도 조세지출예산서｣상의 조세지출 정비방안을 분석한 결과 발생할 것으로 예상되는 세수효과가 연간 1,231억원으로, 이는 2013년의 3조원 정비규모에 비해 감소한 수치이다. 지속적인 제도 개편과 세무조사에도 불구하고, 고소득 자영업자의 소득탈루는 여전히 높은 수준이며, 각종 제도개편으로 인한 세수 증가의 한계효과는 점차 감소하는 추세이다. 이에 따라 본 연구에서는 자영업자의 소득 탈루율을 소득분위별로 추정하고자 하였으며 다음과 같은 점에서 개선하고자 노력하였다. 우선, 가계동향조사 자료를 이용하여 세수를 추계할 경우, 단순한 가정에서 나아가 최대한 소득세법을 반영하고, 실제 세수와 괴리를 줄이기 위하여 노력하였다. 또한 소득 분위별로 탈루율이 다를 것으로 가정하여 2003~2012년 탈루율을 추계함으로써, 기존 연구보다 시계열을 가장 최근까지 연장, 10년 동안의 시계열을 추정하게 되어 일관성 있게 추이 비교가 가능하였다. 본 연구에서는 2003~2012 통계청 가계동향조사 자료를 사용하여, 소득함수 추정법으로 탈루율을 추정하였다. 분석 결과, 자영업자의 소득 탈루율은 2003년 약 25%에서 2012년 약 21%로 감소하는 추세를 보였다. 선행연구와 마찬가지로, 2003년~2008년 사이에는 증감을 반복하는 등 뚜렷한 추이를 발견하기 힘들었으나, 2008년 이후에는 2011년을 제외하고는 꾸준히 감소추세를 보이고 있다. 소득분위별 자영업자의 소득 및 소득세 탈루율은 고소득계층과 하위계층에서 중산층보다 높은 U자형을 보이고 있으나, 최근으로 올수록 소득 탈루율이 소득수준에 비례하는 경향이 있었다. 이 원인으로 고소득층의 경우 탈세의 비용에 비해 편익이 높을 가능성, EITC 도입 및 2008~2009년 유가환급금 정책 실시 등으로 저소득층의 소득 파악률이 높아졌을 가능성 등을 생각해 볼 수 있다. 또한, 소득 탈루율의 분모에 해당하는 ‘추정소득’의 절대규모가 작기 때문에 고소득층에 비해 크게 나타날 수 있다. 종합소득세 탈루 규모는 2012년 기준 가구주 1인당 평균 207.8만원으로 추정되었다. 2003~2012년 1인당 소득세 탈루규모의 연평균 증가율은 2.1%로, 동 기간 1인당 결정세액 연평균 증가율 8.2%에 비해 낮다. 2012년 고소득계층의 소득 및 소득세 탈루율은 2003년에 비해 많이 감소하였으나 저소득층에 비해 여전히 높은 편이므로, 소득 탈루율 축소를 위한 세정 역량을 고소득층에 집중할 필요가 있다. 이어 국회예산심사 제도 개선의 일환으로 제시된 Top-down 예산심사 및 PAYGO 제도 도입방안에 대해 이만우 의원은 현재 국회의 예산심사가 세부사업 위주이고, 상임위-예결위 2단계 심사로 인해 비효율성이 발생하며, 짧은 임기 등으로 예결위의 전문성 확보가 어려운 점을 문제로 진단하면서 예결위의 상임위화, ｢국회법｣과 ｢국가재정법｣ 개정을 통한 Top-down 예산심사제도 및 의무지출 법률안에 대한 PAYGO 제도를 도입할 필요가 있다고 하였다. 이를 위한 방안으로 의무지출과 재량지출을 구분한 지출한도를 설정하고, 예산결산특별위원회의 전문성을 강화하며, 의무지출의 요건, 규모 등을 법률에 명시적으로 규정할 필요가 있다는 의견을 제시하였다. 박민수 의원은 국회의 예산안 심의 기능이 취약한 것을 문제로 짚으며, 충분한 예산안 심사기간 확보, 예결위 상임위화를 통한 전문성 확보가 필요하다고 보았다. Top-down 예산심사제도의 도입을 위해서는 분야별 재원 총량의 적정성에 대한 점검 및 여야 합의 도출, 예결위와 상임위간 역할 분담, 총량관리의 대상 설정 및 예산의 경기 대응성 확보 등에 대한 검토가 필요하다고 보았다. 방문규 예산실장은 Top-down 예산심사제도 도입시 심사기간의 제한, 예결위-상임위 갈등 및 추가 조정 등의 과정에서 부실심사가 우려되고, 예결위 내 정당간 입장차이로 상임위별 지출한도 도출 과정에서 심의가 지연되거나 상임위가 지출한도를 거부 불이행할 가능성을 지적하면서 정부 내 Top-down 예산편성에서 나타나는 개별 부처의 전략적 행동 등의 사례를 참고할 것을 제언하였다. PAYGO 제도 도입시 재원조달방안 마련을 위한 증세 가능성과 재정수반 법안에 대한 입법권 침해 소지가 있고, 법안심사 및 의결단계에서 재원조달 법안과 재정수반 법안의 병합심사 방안 등이 선행되어야 한다고 지적했다. 하연섭 교수는 현행 예산편성과정에서 재정총량, 부처별 한도가 설정되더라도 개별 부처가 국회에서 예산을 증액하고자 하는 전략적 행위가 발생하므로 국회가 Top-down 방식으로 예산을 심사할 필요가 있다고 보았다. 또한 국가재정운용계획의 기초가 되는 경제적 가정이나 세입 ․ 세출 예측 등의 타당성을 검증하여 총량적 재정규율을 유지하기 위해서도 Top-down 예산심사제도가 필요하므로, 예결위를 상임위화하고, 예결위의 독립성을 충분히 확보하여 예산에 관한 의사결정권한이 집권화될 필요가 있다고 주장하였다. 이만우 의원은 PAYGO 제도 도입에 대한 분위기가 무르익은 상황이므로 이와 관련된 법률안을 우선적으로 처리할 필요가 있고, 법안비용추계를 담당할 다양한 기관을 모색할 필요성도 있다는 입장을 제시하였다. 박민수 의원은 PAYGO 제도 도입에 앞서 적정 복지지출 수준에 대한 합의가 필요하다고 발언하면서, 법안비용추계 등에 있어 국회예산정책처의 역할이 크게 확대되므로 제도 인력 확충을 통하여 국회를 최대한 보좌할 것을 주문하였다. 방문규 예산실장은 한국형 PAYGO 제도가 도입 정착되도록 정부가 국회와 지속적으로 협의하겠다는 입장을 밝혔다. 하연섭 교수는 예산심사제도의 개선은 비용추계제도 확대 및 내실화, Top-down 예산심사제도 도입, PAYGO 제도 도입의 순서로 이루어질 필요가 있다고 강조하였다. 김수흥 예산분석실장은 PAYGO 제도는 Top-down 예산심사제도를 전제하는 것으로 도입시 재정의 효율성에도 보탬이 될 수 있을 것으로 보았다. 아울러 국회예산정책처가 법안비용추계제도의 확대에 따른 후속조치를 성실히 이행할 것임을 역설하였다. 2월 12일, 현행 공공기관 관리정책의 문제점을 진단하고, 개선방안에 대한 각계의 의견을 수렴하고자 ｢공공기관 관리정책의 진단과 대책 토론회｣를 개최하였다. 국경복 국회예산정책처장은 개회사를 통해 공공기관 관리정책이 성공적으로 추진될 수 있도록 국회차원에서 점검하고 대안을 마련할 시점이라고 하면서, 오늘 토론회에서 논의되는 방안들이 공공기관의 효율성과 재무건전성을 제고시키기 위한 정책방안을 모색하는 데 일조할 수 있기를 바란다고 밝혔다. 강길부 국회기획재정위원장은 격려사를 통하여 공공기관의 과도한 부채규모를 축소하고 방만한 경영을 바로잡기 위해 정부뿐만 아니라 국회와 학계, 그리고 국민 모두가 참여해 지혜를 모아야 할 시기라고 밝히면서, 이번 토론회가 공공기관 부채관리를 비롯한 관리정책 전반을 점검하고 실효성 있는 대책을 수립하는 데 중요한 시발점이 되기를 희망한다고 하였다. 원윤희 서울시립대 교수의 사회로 진행된 토론회에서 조영철 국회예산정책처 사업평가국장이 ‘공공기관 관리정책의 현황과 개선과제’에 대해, 최광해 기획재정부 공공정책국장이 ‘공공기관 정상화 대책과 향후 계획’에 대해 주제발표를 진행하였다.