북한 급변사태 시 대량탈북민의 거주·이전의 자유 제한에 대한 헌법적 정당성 검토 및 북한의 국가 체제 특성 doc_id PCY_201504240920054481_19

그런데, 통일이전 북한의 급변사태로 인하여 대량탈북민이 발생하고, 그 이유가 북한 내부의 정변, 군사분쟁, 대규모 자연재해, 대규모 경제난과 같이 더 이상 북한지역에 머물러 있을 수 없는 생명과 신체에 위험이 임박한 상황에 있는 것이라면, 이들에 대한 대한민국 정부의 거주 이전의 자유를 제한하는 조치는 많은 법적 문제를 내포하게 된다. 구체적으로, 대량탈북민은 북한지역을 탈출하여 중국 등 제3국에 체류하는 경우, 대한민국의 통치권이 미치지 않는 북한지역 외부에 있는 것이고 그렇다면 대한민국의 국민으로서의 법적지위를 누릴 수 있게 된다. 따라서, 당연히 대한민국 헌법이 보장하는 거주 이전의 자유를 누리게 됨은 더 설명할필요가 없는 것이고, 헌법상 거주․이전의 자유에는 출국의 자유, 입국의 자유를 그 내용에 포함하고 있다. 통일이전 북한의 급변사태 직후의 상황과는 다르게, 대한민국 정부가 북한지역에 대한 통치권을 일부라도 행사할 수 있는 상황이거나 북한의 정권이 교체되어 남북한간 협의를 통해 통일의 논의를 진행하는 과정이거나, 사실상 북한의 정권이 통제력을 상실하여 대한민국 및 국제사회가 북한지역에 대한 통치권을 행사하는 경우, 즉 1989년 이후 동독에 대한 서독의 영향력 행사가 가능한 상태와 비슷한 때에는 대한민국 정부는 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장․질서유지․공공복리를 위하여 대량 탈북민의 남한영내로의 입국 또는 이주를 제한하는 것에 법적인 부담을 덜 수 있다. 다시 말해, 통일이전 북한의 급변사태의 경우에 발생하는 대량탈북민에게는 생명 신체에 대한 안전과 보호라는 특별히 중요한 요소로 인하여 이들에 대한 거주․이전의 자유 제한은 위헌 위법의 위험성을 가지고 있겠으나, 위와 같이 북한 당국의 북한지역에 대한 통치권이 사실상 무력화되고 대한민국의 통치권이 미치는 경우라면 북한지역에 거주하는 북한주민 자체에 대한 대한민국 정부의 보호조치가 가능하기 때문에 이들에 대한 제한적 한시적 거주 이전의 자유 제한조치는 헌법상 비례성의 원칙(특히, 최소침해의 원칙과 법익의 균형성)에 위배되지 아니할 수 있다. 대한민국의 여건상 북한의 급변사태로 인하여 수만 명에서 수십만 명에 이를 수 있는 대량탈북민을 남한 영내로 일시에 이주시킨다는 것은 매우 어려운 일이다. 그러한 경우 대한민국 사회는 반세기 이상 분단되어 이질적인 정치․문화․사회적으로 살아왔던 사람들이 부딪히는 충격에 속에서 사회적 혼란은 충분히 예상되는 문제일 것이다. 하지만, 시기적으로 구분하여 북한 급변사태 직후 발생하는 대량탈북민의 경우 그들의 생명과 신체에 대한 안전보장이 대한민국의 국가안전보장․질서유지나 공공복리 등을 원인으로 하는 가치보다 더 크게 지켜져야 하는 헌법의 핵심적 가치에 해당할 수 있다. 따라서, 통일이전 북한급변사태 직후 발생하는 대량탈북민에 대한 거주․이전의 제한하는 법률과 조치는 위헌․위법하게 될 소지가 높다. 이와는 달리 통일과정 혹은 그 이후에 발생하는 대량탈북민의 경우에는 경제․사회적 여건의 향상을 위해 남한으로의 이주를 하는 경우가 대부분일 것이므로 이들에 대한 헌법상 거주․이주의 자유를 제한하는 법률과 조치는 합법적일 가능성이 높다. 북한급변사태로 인하여 대량탈북민이 발생하는 경우, 그들에 대한 남한 영내로의 즉각적이고 전면적인 이주의 허용은 대한민국 사회의 혼란을 야기할 수 있어 제한하려는 시도가 있을 수 있으나, 그러한 목적의 법률이나 조치는 헌법 제37조 제2항상 국민의 거주 이전의 자유의 본질적 내용을 침해할 가능성이 높아 위헌․위법하게 평가될 수 있다. 다만, 통일과정 또는 그 이후 북한지역에 대한 대한민국의 통치권이나 영향력이 1989-90년 당시 서독의 동독에 대한 그것과 유사한 정도로 인정되는 경우에는, 대량탈북민의 남한영내로의 이주는 법률로써 제한이 가능할 것으로 평가된다. 다음으로, 대량탈북민에게 국제법상 난민지위를 부여하는 경우, 그들은 대한민국 국민으로서의 법적지위를 포기하게 되는 것이나 국제사회의 개입과 보호로 인하여 제3국에서 그 지위를 보장받고 생명과 신체의 자유에 대한 위험성을 제거할 수 있게 된다. 또한, 난민 지위 취득 이후 자신이 한국국적을 회복하기를 원한다면 대한민국 국적법에 따라 비교적 간단한 절차를 통해 회복할 수 있다. 결국, 현재와 같이 연간 수백 명에서 수천 명 규모의 북한이탈주민이 남한으로의 입국이 아닌 수만 명에서 수십만 명이 일시에 입국하는 경우에는 남한사회는 이를 감당할만한 충분한 없는 것이 사실이다. 따라서, 북한의 급변사태로 인하여 발생가능 한 수만 명에서 수십만 명에 이를 것으로 예상되는 북한이탈주민을 곧바로 남한으로 입국시키는 조치보다는 단계적인 방안을 모색함이 바람직할 수 있다. 그러나, 북한 급변사태 직후에 발생하는 대량 탈북민에 대하여 시기나 규모의 완급을 조정해 보호하는 조치는 자칫 1990년대에서 경험했던 것과 같은 심각한 부작용을 낳을 수 있고, 그로 인하여 대한민국이 통일의 의지나 대한민국 헌법상 국민으로 인정하는 북한주민에 대한 보호조치를 게을리 하는 것으로 오인하게 할 위험성이 있으므로 이에 대한 추가적인 논의가 필요하다. 먼저 남한에서는 국무회의가 정책을 결정하고 집행하고 있으며 대통령이 국가의 수반이다. 또한 행정의 정치적 중립성을 보장하고 지방자치제도가 실시되고 있다. 반면에 북한에서의 내각은 최고주권기관이 최고인민회의의 집행기관에 불과하다. 그리고 실질적 권력은 국방위원장에 집중되어 있다. 외형상으로는 북한이 내각, 최고인민회의, 최고재판소 등 3권이 분리되어 있는 형태를 취하고 있으나 최고인민회의가 헌법 및 각종 법률을 제정 하고 국가의 대·내외 정책에 대한 기본원칙을 수립하는 권한을 가지고 있다. 그리고 최고인민회의 상임위원장이 국가를 대표하도록 규정되어 있다(북한 헌법 제91조, 제117조). 그러나 북한 헌법은 북한이 당의 영도아래 모든 활동을 진행하며 모든 기관은 중앙집권제 원칙에 따라 조직되고 운영된다고 규정(북한 헌법 제5조, 11조)하고 있다(서필언, 2014). 또한 당-국가체제로서 실질적으로 당이 행정을 주도하고 있고 관료기능의 정치화 현상이 나타나고 있다. 그리고 중앙정부가 지방에 대하여 강력한 지도력을 행사하고 있다. 북한의 정부조직의 기본원리는 인민주권의 원리에 기본하고 있다(사회주의헌법 제4조). 북한은 1990년대 이전에는 기존의 당·국가체제에 바탕을 두었으나 1990년대 이후에는 이에 대한 변화를 시도했다. 1998년 9월 5일 개최된 최고인민회의 10기 1차 회의에서 개정된 헌법에 근거하여 현재 북한의 국가기구를 구성하고 있다. 개정헌법에 근거하여 주석제와 중앙인민위원회는 폐지되고 그 권한이 최고인민회의 상임위원회로 이관되었다. 뿐만 아니라 국방위원회의 위상과 권한이 강하되고 정무원은 위상이 강화된 내각으로 대체되었다. 이처럼 북한의 국가기관의 기능을 자세히 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 최고인민회의는 헌법상 국가의 최고주권기관으로서 행정부와 사법부 등 모든 국가기관을 조직하는 권한을 가지고 있다. 그리고 1년에 한차례 정도 하루 동안 열린다. 최고인민회의 상임위원회는 최고인민회의의 휴회 중 최고주권기관이며 상임위원장은 국가를 대표한다. 그리고 1972년 사회주의 헌법에 의해서 신설된 국방위원회는 1998년 수정헌법 하에서 그 위상이 더욱 강화되었다. 국방위원회는 국가주권의 최고군사지도기관이며 전반적 국방관리기관이다(북한헌법 100조).