북한이탈주민의 국제법상 지위와 통일 유형에 따른 국가승계 및 국적 문제에 관한 법적 검토 doc_id PCY_201504240920054481_33

위에서 살펴본 바와 같이 현재의 북한이탈주민(탈북민)에 대해서 논의되는 국제법상 난민지위부여 여부는 구체적․개별적으로 판단하여, 1951년 협약의 각 요건이 인정되는 경우에 한하여 난민으로서의 지위가 획득될 수 있는 가능성이 있다. 그런데, 북한의 급변사태로 인하여 발생가능한 수십만명의 대량 탈북민의 경우에는 위와 같은 개별적인 난민지위 여부를 판단할 것도 없이 곧바로 국제법상 난민의 지위를 부여받을 가능성이 높다. 왜냐하면, 현재의 북한이탈주민의 상당수는 경제적 이유로 인하여 탈북하여 중국 및 제3국에 체류하고 있는 경우와 경제적 이유 등이 주된 원인이기는 하나 이와 더불어 북한체제에서의 생활에 위험을 느껴 체제가 다른 대한민국이나 한국으로의 귀순을 원하는 경우의 사람이 혼재되어 있기 때문에 구체적, 개별적으로 난민지위 인정여부가 판단되는 것이지만, 북한의 정변, 군사적 무력투쟁, 대규모 경제난 등으로 더 이상 북한지역에서 인간다운 생활이 보장되지 못하고 생명과 신체의 안전을 보장받기 힘들기 때문에 발생하는 대량 탈북민의 경우에는 그 자체로서 1951년 협약상 난민의 각 요건을 충족할 수 있기 때문이다. 북한의 급변사태로 인하여 발생하는 대량 탈북민이 국제법상 난민지위를 인정받을 수 있다고 하여, 그것이 곧바로 난민으로 인정된다는 의미는 아니다. 왜냐하면 수차례 설명되었듯이 북한주민은 대한민국 헌법상 대한민국 국민으로서의 법적지위를 가진다. 따라서, 북한지역을 탈출한 북한이탈주민은 그것이 개별적이든 수십만 명에 달하는 집단이든 국내법적으로는 여전히 대한민국 국민이고 대한민국 정부는 국민의 보호의무가 있는 이상 이들을 보호하고 지원할 헌법상 의무를 가지게 된다. 이것은 법논리적인 문제로 치부될 수도 있겠으나, 대량탈북민 발생시 그들에 대한 보호와 지원을 위한 일차적 관할의 문제와 관련하여 매우 중요한 문제를 가진다. 즉, 대량 탈북민이 국제법상 난민으로서 지위를 획득하느냐, 여전히 대한민국 국민으로서의 지위를 가지느냐(혹은 국제법상 난민이면서, 대한민국 국민이냐-이점은 법논리상 인정되기 어렵다, 1951년 협약상 난민이란 개념에는 자국을 국적국의 보호를 받을 수 없거나, 공포 등으로 자국의 보호를 받기를 원하지 않는자라는 요소가 필수적이기 때문이다)에 따라 그들의 보호와 지원을 담당할 주체가 달라지는 중요한 문제이다. 한편, 우리의 공식적 통일방안인 민족공동체 통일방안에서는 과도적 단계인 남북연합 단계를 상정하고 있으므로 남북연합 단계에서의 국가승계 문제에 대한 검토도 필요하다. 남북연합의 법적 성격을 어떻게 볼 것인지에 대해서도 의견이 분분하다. 이를 국제법상의 국가연합(Confederation)으로 이해하는 견해, 체제연합으로 규정하는 견해, 국가연합과 영연합(the British Commonwealth of Nations)의 중간쯤으로 이해하는 견해, 대외적으로는 국가연합이고, 남북한 간에는 체제연합의 성격을 갖고 있는 부진정 국가연합 또는 준국가연합으로 보는 견해, 기본적으로는 국가연합의 범주에 속하나 실질적 내용에 비추어 보면 합으로 보는 견해, 기본적으로는 국가연합의 범주에 속하나 실질적 내용에 비추어 보면 국가연합보다 내부적 결속이 높은 연합제로 보는 견해, 보편적 개념의 국가연합보다 그 결합의 수준이 낮은 국가 간 공동기구를 통한 매우 느슨한 국가결합 형태로 보는 견해 등이 있다. 이러한 국가연합 형태의 통일은 사실상 남북한 양측을 모두 주권국가로서 승인하는 것이므로 국제법상 계속 존재하고 있는 대한제국 및 대한제국과 동일성을 가지고 있는 대한민국으로부터 북한이 ‘분리’되는 것을 전제로 하며, 2개의 주권국가의 결합이기 때문에 이를 국가의 결합(uniting of states)의 경우에 해당될 것으로 보는 견해가 있다. 이 견해에 따르게 되면 남북연합의 경우에도 국가승계의 문제가 발생한다. 그러나 남북연합이 조약승계협약이나 국가재산 등 승계협약에서 말하는 국가결합 또는 국가통합에 해당하는 것인지는 의문이다. 왜냐하면 위 협약에서 말하는 국가결합은 1개의 국가를 형성하는 것을 말하는데, 국가연합은 1개의 국가로 되는 것이 아니라 구성국이 그대로 국가로 존재하여 수개의 국가로 남게 되기 때문이다. 독일의 경우에도 1989년 10, 11월 동독에서의 민중봉기 이후 동서독의 통일이 논의되던 초기에 선호되던 통일방법, 즉 국가연합안이 채택되었더라면 아직 국가승계의 문제는 발생하지 않았을 것이다. 이 경우 아직 국제법상의 주체로서의 지위를 유지하기 때문이다. 앞에서 언급한 바와 같이 민족공동체 통일방안에서 제시하고 있는 남북연합은 남북한이 각각 외교, 군사 및 내정에 걸쳐 독립적인 주권을 행사하도록 되어 있다. 다만 남북연합기구로 남북정상회의, 남북평의회, 남북각료회의를 상설화하여 경제․사회․문화공동체를 형성하는 것을 내용으로 하고 있을 뿐이다. 따라서 남한과 북한이 2개의 독립한 국가 형태로 존속하게 되고, 국제사회에서는 각자가 독립적인 주권을 행사하므로 사실상 국가승계 문제는 발생하지 않는 것으로 보아야 할 것이다. 다만 남북연합 단계에서는 통일에 대비하여 상호 협의하에 앞에서 제기한 국적법상의 문제점들을 해결하기 위해 각자의 국적법 개정 작업이 진행될 필요는 있을 것이다. 국가승계는 “어느 한 국가가 다른 국가의 영토상의 국제관계에 대한 책임을 대체하는 것”이므로 기본적으로 국가 대 국가의 관계를 전제로 하는 것이다. 따라서 상호 상대방의 국가성을 부인하고 있는 분단국가인 남북한의 통일에도 국제법상의 국가승계의 법리가 그대로 적용되는지부터 검토할 필요가 있다. 이에 대한 국내학자들의 견해가 일치하는 것은 아니다. 하지만 일부 견해를 제외하면 대부분 국가승계의 법리가 적용된다는 점을 인정하고 있다. 다만 앞에서 언급한 바와 같이 국가승계시 발생하는 국적승계의 문제가 국제법적 관심의 대상이기는 하지만 조약이나 대외채무처럼 직접 선행국의 조약을 체결한 국가나 채권국과 같이 직접적인 이해 관계국이 있는 것도 아니고, 아직까지 국적의 부여와 박탈은 해당 국가가 결정할 문제라는 것이 국적에 관한 오늘날의 일반적인 견해라는 점에서 국제법적 논리의 적용은 필연적인 것은 아니다. 남북통일 시 북한주민의 국적문제가 통일의 유형에 따라 달라지는지에 대해 살펴볼 필요가 있다. 여러 가지 가능한 통일의 유형 중에서 북한 중심의 통일과 유엔헌장 및 헌법에 반하는 무력에 의한 통일방식은 논외로 하고자 한다. 그렇게 되면 결국 우리가 생각할 수 있는 통일의 유형은 남북한이 대등한 입장에서 합의를 통한 합병형식의 통일, 남북한 합의에 의하더라도 독일통일과 같이 북한이 남한으로 흡수되는 형태의 합의에 의한 병합형태의 통일, 북한이 붕괴되어 남한으로 흡수되는 방식의 병합형태의 통일로 구분해 볼 수 있다. 통일에 이르는 과정을 논외로 한다면 법적으로는 합병과 병합의 두 가지 유형이 있을 수 있다. 국제법상 합병이란 기존의 수개의 국가가 결합하여 새로운 신생국을 형성하고, 기존의 수 개의 국가는 소멸하는 형태를 말하며, 병합이란 기존의 한 국가가 기존의 타 국가에 흡수되어 결합하면서 소멸하고, 이를 흡수한 국가는 그대로 존속하는 형태를 말한다.