독일 통일 과정에서의 국적 체계, 인구 이동, 법령 적용 및 행정 조직 통합의 양상과 특징 doc_id PCY_201504240920054481_36

동독은 1949년 10월 7일 동독헌법을 제정하면서 서독과 마찬가지로 통일된 독일국적에서 출발하였다. 그러나 그 이후 서독이 할슈타인 원칙에 따라 대 동독 고립정책을 추진하자 1957년 이후 국제적 고립을 피하고 동독을 국제법상 국가로 승인 받기 위하여 국가연합(Konföderation)안을 주장하였다. 1961년 8월에는 동서베를린을 봉쇄하고 베를린 장벽을 구축하였으며, 1961년 이후 동서독 2개 국가의 상호 승인과 양독의 평화공존 등 분단 고정화 정책을 추진하기 시작하였다. 이와 같은 배경 하에 동독은 1967년 2월 20일 동독 국적법을 새로 제정하였다. 위 국적법에 따라 동독 주민은 서독과 별개로 동독 국적(eine DDR-Staatsbürgerschaft)을 가지게 된 것이다. 독일은 1945년부터 1990년 사이에 약 460만 명의 동독이탈주민이 서독으로 이주했고, 이 중 약 40-60만 명이 서독사회에 적응하지 못한 채 동독으로 돌아갔다. 전체 동독이탈주민 중 약 300만 명은 1961년 8월 13일 베를린장벽이 설치되기 전에 이미 서독으로 이주했던 자들이다. 1961년 베를린장벽 설치 이후, 내독 국경에 월경 차단장치 설치 및 지뢰 매설 등으로 인해 동독이탈주민은 급격히 감소하였으나, 그 수는 1989년 11월 9일 베를린 장벽이 무너지기 전까지 약 60만 명에 이르렀다. 이 기간 중 전체 동독이탈주민 중 약 20만 명은 탈출자였고, 40만 명은 동독정부의 허가를 받고 합법적으로 이주한 경우이다. 이는 동독 정부가 은퇴연령층에게 주로 여행허가를 발급했기 때문으로 풀이된다. 1989년 동독의 급변사태가 발생하고, 베를린장벽이 붕괴(1989.11.9.)되는 시기를 전후하여 독일이 통일되는 시기였던 1989-1990년 1년 동안 약 80만 명의 동독주민이 서독으로 이주하였다. 즉 독일연방공화국의 고유한 독일국적은 존재하지 않고 계속하여 제국국적법에 의한 통일적인 독일국적을 유지한 것이다. 따라서 독일 혈통을 가진 동독지역에 거주하는 독일인도 위 국적법에 의해 독일국적을 가진 독일인에 속하는 것이고, 독일연방공화국의 공식적인 입장은 독일 내에는 오직 통일적인 독일국적만 있다고 보았다. 이점은 기본법 제116조에서 명백히 확인된다. 즉 기본법의 경과규정 중 하나인 제116조 제1항은 “기본법에서 말하는 독일인이란 법률에 다른 규정이 없는 한 독일국적을 가진 자 또는 1937년 12월 31일 현재 독일제국 영역내의 독일혈통을 가진 난민이나 추방자, 또는 그 배우자나 비속으로 인정된 자이다”라고 규정하고 있고, 제2항은 “1933년 1월 30일 이후 1945년 5월 8일까지 기간 중 정치적․인종적 또는 종교적 이유로 국적을 박탈당한 과거의 독일국적의 보유자와 그 비속은 신청에 의하여 재귀화한다. 이들이 1945년 5월 8일 이후 독일 내에 주소를 가지고 있었고 반대의사를 표명하지 않는 한 국적을 상실하지 않은 것으로 본다”고 규정하고 있다. 여기서 말하는 독일국적은 1913년 제국국적법에 의하여 취득한 독일국적을 말하는 것으로 당연히 서독 기본법 제정 당시에 서독뿐만 아니라 동독에 거주하는 자를 포함하는 것이다. 연방법령은 원칙적으로 동독지역에 확장 적용되었다. 즉, 독일연방의 특정 주 또는 주의 일부에 적용범위의 제한이 없거나 통일조약, 특히 부속서Ⅰ에서 달리 규정하지 않는 한 연방법령은 구 동독지역에 적용되었다(통일조약 제8조). 유럽공동체법, 서독이 가입한 조약, 서독의 기존 국제적 합의사항 등도 동독지역에 적용되었다(제10조). 다만 예외적으로 일부 동독법령은 통일 이후에도 동독지역에 한시적으로 적용되거나 전체 독일지역에 확장 적용되었다. 즉, 기본법상 권한배분규정에 따라 주(州)법에 해당하는 것으로 연방법령 및 유럽공동체법에 어긋나지 않는 동독법령은 계속 유효하였고, 연방전체에 걸쳐 단일하게 규정되지 아니한 사항에 대한 동독법령은 연방입법부에 의한 입법조치가 있을 때까지 한시적으로 계속 유효하였다(제9조 제1항). 부속서Ⅱ에 수록된 동독법령도 통일조약과 관련하여 기본법과 국내에 직접 적용되는 유럽공동체법에 반하지 않는 한 계속 유효하였다(제9조 제2항). 서독과 동독의 행정조직 통합은 실질적으로는 서독에 의한 흡수통합의 형태를 띠고 있다. 전체적인 행정통합을 개관해보면 주정부의 부활, 지방자치의 실시, 구동독 공무원의 감축과 재임용, 그리고 행정지원인력의 파견이다. 이런 행정통합을 법, 인사, 조직 등의 측면에서 추진하면서도 통일조약 등 법적 근거와 사전분배에 의해 치밀하게 진행되었다는 특징을 가지고 있다. 또한 통일 독일 정부는 통일 이후 발생하는 문제를 효율적으로 처리하기 위해서 기존의 부처에 새로운 행정수요를 반영하였고 통일 업무를 담당하는 관련 부처에 대한 조직개편을 실시하였다. 서독의 부처가 통일 이전에는 16개 부처였다면 통일 이후에는 18개 부처로 개편하였다. 또한 통일관련 업무를 담당하도록 3개 부처가 신설되었다. 이처럼 통일 독일 정부는 특별부처의 설치와 같이 정부조직을 대폭 확대하지 않으면서도 각 부처 내의 전담기구를 설치하거나 기존조직을 활용하여 행정체제를 운영했다. 통일 독일 정부는 구동독 공직자들에게 통일이후 기본적으로 공직자 신분을 유지하도록 규정했다. 그러나 공무원 신분을 유지하기 위해서는 몇 가지 조건이 충족되어야 했으며 재심사를 통과해야 했다. 만약 자신이 근무했던 소속기관이 폐쇄되었을 경우 휴직상태로 전환시켰다가 6개월이 경과될 때까지 새로운 기관을 찾지 못했을 경우에는 해고하도록 규정했다. 다음으로 1차적 조건에 해당하지 않은 공무원을 대상으로 재심사를 심시하였다. 재심사 대상 공무원은 동독 시설 인도주의나 법치국가적 질서에 어긋난 행위를 한자, 인권탄압에 가담한자, 동독 국가보위부 활동에 가담한자를 대상으로 진행했다(임도빈, 2012). 또한 통일 이후 과도기적 규칙을 제정하여 구동독의 국가기구 종사자들에게 엄격한 개별검증을 통하여 공무원으로 근무 할 수 있도록 수습공무원제도를 도입했다. 이들은 최하위직에 임용되는 것이 원칙이며 수습기간 3년 동안(예외 2년) 교육 내지 연수기회를 통하여 공무원의 직렬에 맞는 지식을 습득할 수 있도록 하였다. 1991년 말까지 약 3만 명 가량이 재교육을 마쳤고 3만 5천명의 체신공무원과 1천 3백 60명의 세무공무원에 대한 교육도 실시되었다. 통일 이후의 적정 행정인력의 수는 기본적으로 행정수요에 의거해서 결정될 것으로 보인다. 그러나 통일 이후 행정조직의 개편은 행정인력의 축소를 초래하게 될 것으로 보인다(서울대학교 행정대학원, 2006). 통일 이후 독일의 공무원 규모의 변동을 살펴보면 통일과 함께 조직신설과 필요인력의 증대에 따라 약 182만 8천명이 증가한 독일의 공무원 수는 673만 8천 명 이었다. 그러나 2000년에는 통일 이전인 492만 명보다 1만 명 가량이 감소했다. 이는 정부조직 개편과 민영화 그리고 구동독 공무원의 지속적인 해고결과라고 볼 수 있다(임도빈, 2012). 이런 현상은 통일 한국에서도 동일하게 나타날 것으로 보인다. 왜냐하면 북한의 공무원들은 전문성보다는 당성·성분에 기반 하여 선발된 인력들이기 때문이다(서울대학교 행정대학원, 2006).