통일 과정 및 통일 이후의 행정·법제·인적자원·사회적 통합에 관한 다각적 쟁점 검토 doc_id PCY_201504240920337881_11

어느 국가를 막론하고 공공부문은 그 국가가 지향하는 기본적 가치의 최후의 수호자이다(임도빈, 2012). 이런 공공부문에서 실제로 정책을 결정하고 집행하는 공무원들에 대한 연구의 중요성은 지나치게 강조한다고해도 과언이 아니다. 앞으로 남북한의 통일을 준비하고 있는 현재의 상황에서 통일 후의 남한과 북한의 행정체제의 통합에서 고려되어야 할 쟁점들이 너무 많다. 예를 들면, 국가행정 조직을 어떻게 재설계해야하며, 인적자본인 공무원들을 어떻게 선발하고 관리해야 하며, 또 정부예산 제도는 어떤 방식으로 운영해야 합리적이고 효율적인가에 대한 고민들이다. 이런 통일 이후의 행정체제 통합의 문제 중에서 가장 우선적으로 고려해야하는 문제가 바로 어떻게 합리적이고 체계적으로 인적자원인 공무원들을 운용하느냐에 대한 것일 것이다. 왜냐하면 새롭게 구성된 통일 한국의 행정체제를 운영하고 관리하면서 정치적으로 결정된 정책들을 효율적으로 집행하는 집단이 국가공무원들이기 때문이다. 따라서 통일 이후의 중요한 인적자원인 국가공무원들의 구성과 관리에 대한 시사점은 바로 현재의 남한과 북한의 국가공무원 체계에 대한 비교와 이에 대한 차이점에서부터 시작되어야 한다. 일반 시민들은 생명공학기술의 위험성이라고 하면 보통 인체에 미치는 위험을 생각하겠지만, 환경에 대한 위해도 그에 못지않게 중요한 문제이다. 환경이 파괴될 경우에는 인류의 생존을 위협하게 될 것이므로 결국 장기적으로는 인간에 대한 위해가 될 것이기 때문이다. 유전자변형생물체 등이 환경에 노출될 경우 자연종 생물체와 혼입되어 자연종 생물체를 오염시킬 수 있으며, 제초제 저항성인 유전자변형생물체가 계속 재배될 경우 제초제 저항성 인자를 여러 개 갖는 잡초로 발현되어 슈퍼잡초를 등장시킬 수 있다. 즉, 생태계를 교란시킬 수 있다는 것이다. 또한 현재 재배되는 유전자변형작물은 제초제 저항성을 갖는 경우가 많은데, 이를 재배하게 되면 제초제나 살충제 사용을 자제하지 않게 될 것이므로 환경오염을 가중시킬 우려가 있다. 국가연합이란 둘 이상의 국가들이 구성국들 간의 평등을 기초로 국제법상 국가의 자격을 보유한 채 공동의 기구를 가지고 결합하는 것이며, 구성국들이 국제법 주체성을 보유하고 있고, 연합된 조직 그 자체는 국제법상 국가 자격을 가지지 않는다는 점에서 연방국가와 구별된다. 따라서 국제법상의 주체란 측면에서 본다면 전통적인 국가연합과는 다소 차이가 있기는 하지만 남북연합은 국가연합에 해당한다고 보아야 할 것이다. 이러한 국가연합 형태의 통일은 사실상 남북한 양측을 모두 주권국가로서 승인하는 것이므로 국제법상 계속 존재하고 있는 대한제국 및 대한제국과 동일성을 가지고 있는 대한민국으로부터 북한이 ‘분리’되는 것을 전제로 하며, 2개의 주권국가의 결합이기 때문에 이를 국가의 결합(uniting of states)의 경우에 해당될 것으로 보는 견해가 있다. 이 견해에 따르게 되면 남북연합의 경우에도 국가승계의 문제가 발생한다. 그러나 남북연합이 조약승계협약이나 국가재산 등 승계협약에서 말하는 국가결합 또는 국가통합에 해당하는 것인지는 의문이다. 왜냐하면 위 협약에서 말하는 국가결합은 1개의 국가를 형성하는 것을 말하는데, 국가연합은 1개의 국가로 되는 것이 아니라 구성국이 그대로 국가로 존재하여 수개의 국가로 남게 되기 때문이다. 독일의 경우에도 1989년 10, 11월 동독에서의 민중봉기 이후 동서독의 통일이 논의되던 초기에 선호되던 통일방법, 즉 국가연합안이 채택되었더라면 아직 국가승계의 문제는 발생하지 않았을 것이다. 이 경우 아직 국제법상의 주체로서의 지위를 유지하기 때문이다. 앞에서 언급한 바와 같이 민족공동체 통일방안에서 제시하고 있는 남북연합은 남북한이 각각 외교, 군사 및 내정에 걸쳐 독립적인 주권을 행사하도록 되어 있다. 다만 남북연합기구로 남북정상회의, 남북평의회, 남북각료회의를 상설화하여 경제․사회․문화공동체를 형성하는 것을 내용으로 하고 있을 뿐이다. 따라서 남한과 북한이 2개의 독립한 국가 형태로 존속하게 되고, 국제사회에서는 각자가 독립적인 주권을 행사하므로 사실상 국가승계 문제는 발생하지 않는 것으로 보아야 할 것이다. 다만 남북연합 단계에서는 통일에 대비하여 상호 협의하에 앞에서 제기한 국적법상의 문제점들을 해결하기 위해 각자의 국적법 개정 작업이 진행될 필요는 있을 것이다. 생물의 다양성은 지구의 생태계와 환경변화에 영향을 미치고 나아가서는 인류의 생존에도 영향을 미치게 된다. 따라서 국제사회는 생물의 다양성을 보존하기 위해 협약을 체결하는 등 노력을 기울이고 있다. 실제로 생물의 다양성이 사라지면 질병 등에 대한 저항력 있는 유전자가 살아남지 못해 새로운 질병이 나타나거나 전염병이 발생할 경우 면역성이 없어 커다란 피해를 입을 수 있다. 조류독감이나 구제역 같이 가축에게 발생하는 전염병이 순식간에 전국으로 번지는 이유도 가축이 개량을 통해 판매하기 좋은 하나의 품종만 사육되다 보니 바이러스가 퍼질 경우 이에 대해 저항력을 갖춘 품종이 없어 떼죽음을 당하게 되는 사태가 벌어지게 된 것이다. 유전자변형기술로 만들어진 가축이 상업화될 경우에는 이러한 상황이 가속화될 것이라는 우려가 있다. 통일한국의 헌법적 기본질서가 자유민주주의적 기본질서에 입각해야 한다면, 통일한국의 모든 법령 역시 자유민주주의적 기본질서에 부합하여야 한다. 따라서 구체적인 통일한국의 법제도는 이미 자유민주주의적 기본질서에 입각하여 제정, 시행되고 있는 남한의 법령이 기본이 되어야 하는 것은 당연한 이치이다. 더군다나 북한의 법제도는 우리와는 전혀 상반되는 일당 독재의 사회주의체제와 계획경제체제에 입각하고 있으므로 이러한 체제를 바탕으로 한 북한법제를 통일한국의 법제로 할 수 없는 것이고, 모두 개폐의 대상이 되는 것이다. 결국 통일한국의 법제통합은 남한법이 북한 지역으로 확대 적용되는 것을 의미한다. 이와 같은 남한법 체계의 북한 지역으로의 확대적용이라는 결론은 남북한의 통일을 국제법적 측면에서 보더라도 마찬가지이다. 즉, 남북통일의 유형을 국가결합으로 볼 경우 국가승계법리에 따르면 북한이 소멸하면서 남한에 흡수가 되는 병합 형태의 통일이 된다. 국제법적 원리에 따르면 병합하는 국가의 법제도가 병합되는 국가의 영역으로 확대 적용되는 것이 일반적인 원칙으로 받아들여지고 있다. 통일 이전 단계와는 다르게, 북한의 긴급사태 후 북한의 체제 통제력이 크게 약화되고, 1989년 구동독 정부와 같이 국가기능에 상당한 장애가 발생한 경우로서 한국이 통일의 과정에 있는 경우라면, 대량 탈북민의 남한으로의 이주를 제한하는 조치는 정책적으로 필요할 수 있다. 앞서 검토한 바와 같이, 독일의 경우 1989년 11월 9일 동서독 국경이 개방되자, 동독에서 서독으로의 이주자는 월 6-7만명에 이르렀고 동독 총선이 치러진 이후에도 월 1만명이 서독으로 이주하였다. 1990년 통일된 이후 현재까지 약 400만명의 동독인이 서독으로 이주하였고, 이는 동독지역의 공동화와 경제침체의 원인이 되었을 뿐만 아니라 서독지역의 주택문제, 복지문제, 근로문제 등 사회 전반적으로 감당해야하는 복잡한 문제를 야기시켰다. 한국 역시 통일과도기 시점에서 북한주민의 남한으로의 이주를 허용할 수밖에 없는 단계가 있을 것이지만, 전면적인 이주 허용조치 보다는 단계적인 이주조치와 한시적인 이주의 자유를 제한함으로써 사회적 혼란을 방지할 필요성이 인정된다.