중국과 북한의 사회주의 체제하에서의 토지 소유 및 주택 시장화 과정과 그 제도적 특징에 관한 비교 분석 doc_id PCY_201504240920337881_4

앞서 언급한바와 같이 중국은 생산수단인 사회주의적 공유제하에서 토지를 생산수단의 기본요소로 하여 그것을 토지소유권, 토지사용권 및 건물․가옥소유권으로 분리한다. 때문에 국가가 원천적으로 토지의 소유권을 가지고 있고, 개인 및 법인은 국가로부터 일정기간 토지사용권을 취득할 수 있는 독점적인 권리를 가진다. 이러한 토지에 대한 사회주의 공적개념의 특징으로 인하여 개인은 토지에 대한 소유권을 가질 수 없으며 주택 등 건물만 소유할 수 있을 뿐이다. 따라서 중국에서 부동산 거래는 토지사용권 거래와 지상의 부동산 물권 거래로 나눌 수 있다. 즉, 토지는 사용권을 거래하고, 건물은 소유권이 거래된다. 이 토지에 대한 사용권은 용익물권의 일종인 여러 형태의 권리로 구분된다. 여기에는 건설용지사용권, 토지도급경영권(土地承包經營權), 주택기지사용권(宅基地使用權)이 있다. 그리고 건설용지사용권에는 주거용 건설용지사용권에는 비주거용 건설용지사용권으로 구분된다. 토지사용권의 사용기간은 무기한 허용되는 것이 아니라 토지의 공급방식 또는 계약에 따라 일정한 사용기간이 부여된다. 이 사용기간이 만료되면, 토지는 지상의 건축물과 함께 국가로 귀속되는 것이다. 토지가 국가로 반환된다는 것은 다시 말하면 토지사용기간이 끝나 사용권 등기가 말소되면서 국유에 설정되었던 토지사용권의 물권도 소멸한다는 것이다. 물권이 계속 유지되기 위해서는 토지사용기간 만료와 동시에 재계약에 의해 사용권을 연장해야 한다. 주거용 건설용지사용권의 경우 기간이 도래하면 자동 연장되지만, 비주거용 건설용지사용권에 관해서는 자동연장 규정이 없어 이에 대한 지적이 제기된다. 또한 국유토지사용권을 확보한 개인이나 기업은 매년 국가에 토지사용료를 납부해야 하고, 이 토지를 용도에 맞게 활용해야 한다. 일정기간 토지를 개발하지 않을 경우 정부는 토지사용권을 강제로 환수할 수 있는데, 이때 정부가 기본적인 보상비를 지급할 수 있다. 이 같이, 중국에서 부동산의 가치는 토지를 어떻게 활용하느냐에 따라 달라진다. 정부가 개인에게 토지사용권을 판매하거나 임대하는 것도 토지를 효과적으로 개발하기 위해서이다. 따라서 중국에서는 토지보다 지상권이 더 중시된다. 그리고 개혁개방 초기 중국에서와 같이, 북한에서 개인소유주택과 관련된 법규는 없지만, 자금과 권력이 뒷받침되는 조건하에서 마음만 먹으면 누구든지 개인이 직접 주택을 건설하고 소유할 수 있다. 그만큼 북한체제 특성상 공식적인 제도가 아직 없기 때문에 개인소유의 목적으로 주택을 지으려면, 우선 주택부지 선정에서부터 허가 등의 행정적 절차가 선행되기 때문에 권력기관의 담보는 필수적 요소로 되었다. 그렇지만 이렇게 국가소유주택과 협동단체소유주택에 대한 거래가 편법적, 암묵적으로 이루어지고 있는 것과는 달리, 주택시장화에 관한 어떠한 정책적 전환과 같은 징후는 읽혀지지 않고 있고 오히려 이를 법적으로 통제를 하고 있는 실정이다. 때문에 오늘날 북한의 주택시장화 수준은 단순하다. 그래서 자금력이 있는 개인이 아파트건설에 투자하는 경우 그 목적이 자신의 입주를 위한 것이 대부분이고, 이외 기관, 기업소단위의 아파트건설에 투자하여 몇 채에 대한 분양권을 넘겨받아 이를 거래하는 것이 있다. 이상과 같은 것들이 대체로 비슷한 면도 있고, 다른 면도 있다. 그러나 중국과 근본적으로 다른 면도 있는데, 이에 대한 선행 개혁이 없이는 시장화 진전은 제약을 받을 수밖에 없다. 큰 자금이 투자 된 경우에는 권력기관의 확실한 담보보장이 없이는 할 수 없는 영역이기에 일반사람들은 이와 같은 건설투자는 엄두도 못 낸다. 때문에 개인들의 아파트건설 투자, 개인 간 매매 등과 같은 현상에 대한 일부 통제는 있으나, 실제로는 처벌이 거의나 이루어지지 않는다. 특히 당기관에서 직접 아파트건설을 추진하는 경우 절대적인 권한이 있기에, 이에 대해서는 그 누구도 감히 건드리지 못한다. 그래서 주택을 통한 부의 축적은 일반 사람들이 아닌 권력기관과의 유착이 없이는 할 수 없기 때문에, 어찌 보면 법제도 이외의 영역이기도 하다. 주택매매를 중간에서 소개하고 연결하는 중개인도 등장했다. 이들은 주택을 매매하거나 서로 맞바꾸는 것을 중간에서 소개해주고, 얼마간의 중개료를 받는다. 이 중개인들은 시장에서 자그마한 간판을 통해 소개를 하는데, 주로 이 일은 아줌마들이 많이 한다. 이런 중개업자의 뒤에는 주택담당 실무자와 같은 이를 담보해주는 행정기관과의 유착관계가 형성되어 있다. 시장화가 진행되면서 국가의 역할은 급격히 저하되고 있고, 대부분의 주택공급은 국가에서 시장으로 옮겨가고 있다. 즉, 국가의 역할이 주택 공급에서 주택서비스의 조정으로 옮겨졌다. 그 결과 국가의 역할은 저소득층과 소외된 계층의 주택수요를 지원하는 쪽으로 옮겨지고 있는데, 이는 경제적용주택(經濟商用房)이 이에 해당한다. 지난 20여년의 개혁기 동안 각 단위는 시장가로 주택을 구입하여 우대가격으로 종업원에게 판매했는데, 이는 종업원에게 직접적으로 주택공급이 가능하지 않게 되면서 다른 주택이나 종업원과의 합동을 통한 공동생산 방식으로 눈을 돌리고 있다. 이전의 ‘명령통제모델‘에서 단위와 종업원 간의 협조를 구하는 방식으로 바뀌고 있다. 이러한 거버넌스 하에서 국가는 정책결정과정에서 단위와 시민의 역할을 제고하는 것은 정부의 정통성을 강화할 것이며, 또한 단위와 시민의 자율규제와 자율조정 역량을 제고 시킬 것이다. 주택의 상품화가 가열되면서 저소득층의 주택문제 등 시급히 보완해야 할 문제도 생겼다. 그래서 1994년도에 들어서부터 주택을 현물로 분배하여 거주 문제를 해결하는 기존의 체제에서 급여 등으로 보조금을 지급해 거주 문제를 해결하게 하는 체제로 변화가 시도되었다. 구체적으로 저소득층을 위한 주택(廉價房: 염가판매 상품)공급, 주택금융을 위한 주택공적금제도 도입 등 다양한 시책을 마련하였다. 그리고 주택분양을 늘리기 위해서 단위가 임대료를 인상하는 대신에 공공주택 임차인인 직공에게는 보조금을 지급했다. 이 방식을 실시하면서 주택을 많이 보유한 단위는 임대료 수입이 보조금 지출을 상회할 수 있게 되었으며 단위가 이 자금으로 다시 투자를 할 수 있게 되면서 주택의 상품화와 주택자금의 투입과 산출이 선순환되는 기초가 놓여졌다. 북한에서 주택을 건설하려면, 먼저 토지 선정 및 승인, 설계, 시공 등의 첫 단계를 걸쳐야 한다. 이를 위해 먼저 각 도, 시, 군 인민위원회(지방정권기관, 이하 인민위원회)와 해당 건설설계기관 및 기업소 등의 각 역할에 따른 계획을 세우고 수행한다(살림집법 제9조 제2항). 이에 앞서 사전에 건설주28) 기관, 기업소, 단체는 국토환경보호기관에서 건설위치지정서를, 국가건설감독기관에서 건설명시서를 각각 발급받아야 하며, 특별히 중요한 대상건설인 경우 건설명시서는 내각이 발급한다(건설법 제15조). 건설명시서 신청은 국가계획에 따라 승인된 해당 건설주를 통해 한다. 건설명시서에는 토지 승인서와 해당 아파트의 건축 계획서와 종합 예산서 등이 첨부된다. 규모가 큰 도시 아파트의 건설에 관련된 허가 및 승인은 7개 기관이 관여한다. 즉, 내각 국토환경보호성, 해당 지역 인민위원회, 설계사업소, 건설감독부(감리부분), 보안서(안전부분) 등이다.