국제법위원회(ILC)의 주요 과제인 '재난 시 인간 보호', '외국인 추방', '대기 보호'에 관한 논의 경과와 법적 쟁점 및 향후 과제 doc_id PCY_201505010908283091_2

일반관행과 마찬가지로 주관적 요소 또한 부작위에 의해 확인될 수 있는데, 반대가 요구되는 상황에서의 반대의 부재는 동의 혹은 묵인으로 추정될 것이다. 또한 특정 국가가 법으로 수락한다는 증거들 간 일관성이 없을 수 있는데, 예를 들어, 어느 국가의 정부와 국내법원은 동일한 문제에 대해 다른 의견을 취할 수 있으며, 이러한 경우 그 국가의 법적 확신감을 확인하기 어려울 것이다. 따라서 이러한 증거들 간의 양면성 혹은 모순은 국제관습법의 존재 여부를 확인할 때 그 국가의 법적 확신감의 중요도를 약화시킬 것이다. 특별보고자는 법으로의 수락의 증거에 관하여 “일반관행을 법으로 수락한다는 증거는 다양한 유형으로 취해질 수 있다. 이러한 유형은 그 규칙의 특성과 그 규칙이 적용되는 상황에 따라 달라질 수 있다. 증거의 유형은 국제관습법 규칙인지 여부를 명시하는 국가의 성명, 외교 서신, 국내 법원의 법리, 정부 법률자문의 의견, 국제법 분야의 공식 발간물, 조약관행, 국제기구의 기관 및 국제컨퍼런스의 결의와 관련한 행위를 포함하나, 이에 한정되지는 않는다. 부작위도 법으로 수락한다는 증거를 제공할 수 있다.”고 정리하고 있다. 특별보고자가 매년 제출하는 보고서 말미에 제안하는 초안을 본격적으로 검토하는 ILC 문안위원회(drafting committee)는 각 회기별로 관련 주제에 관한 전체회의(plenary) 종료 후에 속개된다. ‘재난시 인간 보호’에 관한 문안위원회는 매 회기 각 주제별로 ILC 위원들 중 자발적으로 참여를 희망하는 이들로 구성되었으며, 특별보고자가 제안한 초안에 대해 전체회의에서 ILC 위원들이 지적한 사항을 고려하여 문안을 조정한 후 잠정 채택하여 전체회의에 그 결과를 보고하는 기능을 수행하였다. 특별보고자가 제안한 초안이 문안위원회에 의해 수정 없이 그대로 채택되는 경우는 드물었고, 거의 대부분 각 항목별로 첨삭이 가해지거나 아니면 아예 삭제되거나 반대로 새로운 조항을 만들었다. 그렇기 때문에 2014년 5월 채택된 제1회독 초안은 다른 여느 결과물처럼 문안위원회에 참여한 ILC 위원들의 협동작품(collegial works)이라고 할 수 있다. 문제는 자연재난과 산업재난을 전반적으로 아우르는 보편적 다자협약이 없다는 것이다. 물론 과거에 재난 시 피해자 보호를 위한 보편적 조약이 채택되었거나 채택을 위한 시도는 있었지만 빛을 보지는 못했다. 하지만 전세계가 크고 작은 재난으로 피해를 입는 사례가 계속되고 있으며, 재난시 피해자 보호를 위한 국가들의 관련 관행이 충분히 축적되어 있다는 판단 하에 유엔 국제법위원회(International Law Commission, 이하 ILC)가 ‘재난시 인간보호’라는 포괄적 주제의 검토를 개시한 지 비교적 빠른 기간인 7년 만인 2014년 5월 제1회독 초안을 채택했다는 사실은 매우 고무적이다. ‘재난시 인간보호’ 제1회독 초안을 검토하는 이 논문의 구성은 크게 셋으로 나누어진다. 우선 ‘재난시 인간보호’ 주제에 대한 ILC에서의 논의의 경과 과정을 약술하고, 2014년 제1회독 초안의 전반적 내용과 그 특징을 살펴본 연후에 마지막으로 향후 전망을 예상해 본다. 이 글은 최근에 채택된 제1회독 초안에 관한 객관적인 정보와 상황을 독자에게 전달하기 위해 주관적 평가를 최소화시켰다. 특별보고자는 그의 첫 번째 보고서인 예비보고서(2008년)에서 재난시 피해자 보호를 위한 국가들의 노력에 관한 역사적 발전배경과 이 분야의 국제법 연원 및 기존에 행하여졌던 국제관습법의 성문법전화 노력을 개괄적으로 설명하였다. 두 번째 보고서(2009년)에서는 이 주제의 인적, 물적 및 시간적 범위에 관한 논의와 함께 가장 중심적 용어인 ‘재난(disaster)’의 개념정의 및 국가간의 근본적 의무로서 협력의무를 다루었다. 세 번째 보고서(2010년)는 재난시 인간을 보호하는데 적용되는 다양한 법원칙들을 검토하였다. 여기에는 인간의 존엄성, 인도적 원칙 적용의 천명, 재난을 당한 국가의 책임 등을 중요하게 다루었다. 네 번째 보고서(2011년)는 전년에 이어 관련 법원칙으로서 재난을 당한 국가가 더 이상 자신의 능력으로는 대처할 수 없는 상황에서 외부의 지원을 모색할 책임, 외부지원에 대한 동의를 독단적으로 거절해서는 안 된다는 의무 및 외부 제3국의 지원을 제공할 권리 등을 다루었다. ‘외국인 추방’은 2000년 유엔국제법위원회(International Law Commission, 이하 ILC 또는 위원회) 제52차 회기에서 장기과제로 선정되었고, 2004년 제56차 회기부터 Maurice Kamto(카메룬) 위원을 특별보고자로 선정하여 다루고 있다. 특별보고자가 2005년 제57차 회기에서 최초보고서(A/CN.4/554)를 제출한 이래, 2012년 제64차 ILC 회기에서 외국인 추방에 대한 제1회독 초안(draft articles)과 주석(commentaries)이 채택되었다. 그리고 그해 11월에 열린 유엔총회 제67차 회기 제6위원회에서 상당수 국가들이 ‘외국인 추방’에 대한 의견을 개진하였다. 위원회는 제3155차 회의(meeting)에서 ILC규정 제16조～제21조에 따라 유엔사무총장을 통해 국가와 국제기구에 제1회독 초안과 주석을 전달하고, 2014년 1월 1일까지 이에 대한 검토의견(comments and observations)을 제출하여 줄 것을 요청하는 결정을 내렸다. 이에 총 13개국이 서면으로 검토의견을 제출하였다. 지난해에 특별보고자의 서론적 성격의 1차 보고서 제출과 함께 동 주제와 관련하여서는 ILC 전체회의와 제6위원회의 토의가 본격적으로 시작되었기 때문에, 현재까지는 동 주제의 범위 및 방법론 정도만 확정된 상태이다. 올해 제출된 특별보고자의 2차 보고서가 본격적으로 세부내용을 다루고 있으나, 아직 ILC와 제6위원회의 토의가 진행되지 않은 바, 올해 7월 ILC 제66차 회기와 10～11월 제6위원회 제68차 회기에서 특별보고자의 2차 보고서의 세부사항에 대한 토의결과에 따라 특별보고자가 제시한 결론들이 보다 명확해질 것이다. 특별보고자는 향후 검토계획과 관련해서 2015년에도 국제관습법의 두 형성요소에 관한 연구를 2차 보고서에 이어 계속 진행하고, ILC 위원들과 제6위원회 국가대표들이 요구한 “집요한 반대자(persistent objector)” 규칙, 특별 혹은 지역 관습법 등에 대한 연구를 추가로 포함시켜 다룰 것임을 밝혔다. 또한 2014～2015년의 토의 결과를 반영하여 동 주제에 대한 최종 보고서를 2016년에 제출하겠다는 계획이다. 그러나 일부 위원들은 특별보고자가 제시한 향후 계획표에 대하여 주제가 갖는 어려움과 범위를 고려할 때 과연 어느 정도의 현실성이 있을지에 대해 우려와 회의적 의견이 제기된 바 있다. 대기환경은 인간과 동식물의 건강과 유지에 있어 필수적인 요소이다. 이미 널리 알려진 바와 같이, 오존층을 파괴하는 화학물질의 대기로의 방출은 지구 온난화 현상을 일으키며, 기후변화를 가져온다. 오존층의 고갈은 암을 유발하는 자외선의 지구표면으로의 도달을 증가시키고, 플랑크톤을 증식시켜 해양의 먹이연쇄(food chain)를 변화시켜 인간과 자연환경에 직접적인 영향을 미친다. 또한 고도의 산업화 과정에 따른 자동자 배기가스의 증가, 공장과 발전소에서의 대기오염물질의 대량 배출은 아황산가스(SO2), 질소산화물(NOx), 이산화탄소(CO2) 등을 공기 중으로 확산, 대기를 오염시키고, 산성비를 내리게 한다. 이러한 대기오염은 특정지역이나 특정국가에 한정되는 것이 아니라, 지구환경 전체에 영향을 미친다. 이에 국제사회는 대기오염 물질에 의해 발생되는 환경오염을 방지하고, 이를 규제하기 위해 다방면의 노력을 기울이고 있다. 대기는 인류 생존에 있어 필수적인 요소이자 지구상의 주요한 자연자원이다. 대기환경의 파괴 혹은 오염은 기본적으로 초국경적 성격을 지니며, 대기의 보호는 국제사회 공동의 관심사이자 공동의 협력과 노력이 필요한 분야이다. 일부 화학물질의 대기로의 유입은 대기의 구성을 변화시키고, 오존층을 고갈시킨다는 과학적 증명이 이루어짐에 따라, 국제사회는 관련 물질 규제를 중심으로 한 노력을 기울이기 시작한다. 1970년대 이래 대기에 관한 다수의 관련 협약이 체결되었으며, 대기의 보호에 관한 국제(중재)재판소에서의 판례들이 쌓이게 된다. 그럼에도 불구하고 아직까지 대기의 보호에 관한 체계적이고 총체적인 규율체제는 미비한 실정이다. 지금까지 관련 협약은 대부분 지리적 범위에 있어서의 제한성을 보이고 있으며, 규제되는 행위 및 물질에 대한 단편적인 접근방식을 취하고 있다. 이에 보다 포괄적이고 체계적인 차원의 대기의 보호에 관한 논의가 필요하다는 것에 대한 공감대가 생기기 시작한다. 대기보호에 대한 국제사회의 관심은 1980년대 중반부터 구체화 된다. 1985년 오존층보호를 위한 비엔나 협약(The 1985 Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer)은 전 지구적인 대기 문제에 대한 첫 번째 다자협약이다. 동 협약은 일부 국가들에게 오존층(혹은 그의 변형)에 부정적인 영향을 미치거나 미칠 수 있는 인간 활동에 대하여, 인간의 건강 및 환경을 보호하기 위한 입법적 혹은 행정적인 적절한 조치를 취할 것을 일반적 의무로 지우고 있다. 이 협약은 몬트리올 의정서와 그의 후속 수정조치(subsequent amendments)와 함께 성층권의 오존층의 보호를 위한 일차적인 법적 체제를 구성한다. 그러나 이 협약은 오존층 파괴 물질의 배출을 줄이는 것을 ‘법적 의무’로 규정하고 있지는 않다. 즉, 구체적인 대상이나 특정한 물질을 적시하고 있지 않으며, 다만 부록에서 오존층에 영향을 미치는 것이라고 생각되는 물질을 나열하고 있을 뿐이다. 특별보고자의 첫 번째 보고서는 전반적으로 ‘대기의 보호’에 대한 배경 및 역사적 발전과정을 설명하고, 관련 주제의 이해범위와 기본적인 접근방식, 목적 및 범위의 내용을 다루고 있다. 특별보고자는 대기의 보호에 관한 총체적인 논의의 필요성을 지속적으로 강조하며, 엄격한 법적 접근 방식을 고수할 것을 강조하고 있다. 특별보고자는 앞으로 2년간(2015-2016년) 대기보호의 기본적인 원칙에 관한 문제를 다룰 것이라고 밝혔다. 향후 논의에는 ‘대기보호에 관한 국가의 일반적 의무(general obligations of States to protect the atmosphere)’가 포함될 것이며, 여기에는 초국경적 공해에 대한 원칙(principle of sic utere tuo ut alienum non laedas)을 포함할 것이라고 한다. 또한 특별보고자는 형평의 원칙, 지속가능한 개발의 원칙, 신의성실의 원칙(principles of equity, sustainable development and good faith)에 관한 논의도 진행할 것이라고 밝혔다.