초국경 환경피해의 개념과 국제법상 피해방지의 원칙 및 국가의 의무 doc_id PCY_201505010911360161_10

1928년 Palmas Island 사건에서 관할권내에서 타국이나 타국민에게 권리침해가 가해지지 않게 할 국제법 의무가 설시되었으며, 1941년의 Trail Smelter Arbitration 사건에서는 위의 원칙(no significant harm rule)을 처음으로 확인한다. 이 사건 중재판정부는 어떠한 국가도 매연으로 인한 피해가 타국의 영역에 발생하도록 자국 영역을 사용할 권리가 없다고 밝히고 있기 때문이다. 이 원칙은 나중에 1972년 스톡홀름 선언 21원칙에서 다시 선언되었다. 21원칙에 의하면 국가들은 자국 내 자원을 개발할 주권적 권리와 동시에 국가 관할권 범위 밖의 환경에 손해를 입히지 않을 책임을 부여받는다. 비록 스톡홀름 선언은 법적 구속력이 의도되지 않았으나 21원칙은 많은 국가들의 지지를 받았으며, 오늘날 관습법을 담고 있는 것으로 인정되고 있다. 개별 국가가 공동의 안락함을 위해 환경을 보호해야 한다는 이 원칙은 ICJ의 Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons 사건에서 국제법규범의 일부가 된 것으로 인정되었고, 1992년 리우 선언 2원칙에서도 이 사실이 다시 확인되었다. 환경이라는 용어를 정의하는 것은 어려운 일이다. 주요 조약이나 선언 등에서도 직접적으로 환경을 정의하려는 시도는 없으며, 관련하여 아직 일반적으로 수락된 정의 혹은 개념도 없다. 환경이라는 단어는 상황에 따라 다양한 범위를 가리키기 위해 사용될 수 있고 실제로도 아주 작은 크기의 생물체로부터 전체 생물권(생물이 살 수 있는 지구 표면과 대기권)을 모두 포괄한다. 스톡홀름 선언에서는 전문에서 간접적으로 환경의 범주를 정하고 있으며, 세계환경개발위원회(World Commission on Environment and Development, WCED)는 “the environment is where we all live.”라는 말로 더욱 간결하게 언급하고 있으나 여전히 명확한 정의는 규정하지 않는다. ‘초국경’이란 국경을 넘는다는 뜻의 영어단어인 transboundary에서 접두사 trans-를 ‘초’라는 단어로 대체하여 번역한 것이다. 이러한 ‘국경을 넘는’의 공간적 범위는 초기에 그 오염의 규모가 작을 때에는 국경선 중심의 접경지대를 가리키는 것이었다. 그러나 어떤 오염물질의 경우 더욱 먼 지역까지 확산될 수 있으므로 1979년 국경을 넘는 장거리 대기오염에 관한 제네바 협약(Convention on Long-range Transboundary Air Pollution, 이하 LRTAP)에서는 정의규정에서 초국경 오염(transfrontier pollution)을 한 국가의 관할권 영역 내의 오염이 (가까운 국경지대를 넘어서기도 하는) 다른 국가의 관할권 영역 내에 영향을 미치는 것으로 정의하였다. 그러나 초국경 오염을 이렇게 정의하면 관할권에 속하지 않는 공해(high seas)와 같은 국제공역 또는 공공물(res communis omnium)에 대해서는 다루지 못한다. 이 같은 문제의식을 반영하여 스톡홀름 선언 21원칙과 22원칙에서도 국가관할권의 범주를 벗어난 지역을 환경보호의 대상으로 포함하고 있다. 한편 오염은 환경피해에 비해 더 좁은 개념이긴 하지만 환경피해의 형태 중 많은 부분을 차지한다. 오염의 정의 역시 분명히 정해지지는 않았으나 환경피해의 정의와 비교해서는 일종의 확립된 구성요소를 포함하고 있다. 일반적으로 오염은 ‘인간에 의한 물질이나 에너지가 환경에 유입되는 것’을 지칭한다. 이러한 정의는 첫째, 자원의 남용이나 규제를 벗어난 물질에 의한 피해 등은 ‘오염’이 아니고 둘째, 이 때문에 실제적인 환경보호에 제한을 가할 수 있다는 문제가 있다. 또한 그러한 오염의 중대성의 정도에 따라 오염 존재여부가 결정된다. 즉 오염(또는 침해가능성)이 환경피해로 인정되어 국제법에 의해 규율되기 위해서는 일정 수준 이상의 피해를 야기하였어야 하는데, 스톡홀름 선언 21원칙과 같이 문언에서 이와 관련한 규정이 없는 경우도 있으며, 여러 조약에서도 그 정도는 다르게 인정된다. 즉 국가책임을 유발하는 환경피해의 역치에 대한 국제적으로 수락된 기준이 없다. 이는 본질적으로 중대성이 상대적, 조건부적 개념이기 때문이다. 국가관행이나 판례를 살펴보면 환경피해는 ‘중대하거나(significant)’ ‘상당한(substantial)’ 수준이어야 한다. 미세먼지란 지름이 10㎛ 이하의 먼지를 말하며 자동차나 공장의 매연에서 주로 배출된다. 미세먼지 가운데 입자의 크기가 지름 2.5㎛ 이하의 더 작은 미세먼지를 초미세먼지라 부른다. 미세먼지는 인체에 유해한 중금속을 포함하고 있을 뿐만 아니라 크기가 작으므로 코털이나 폐 섬모에서 걸러지지 않아 호흡기･피부질환을 일으킬 수 있으므로 문제가 된다. 이 때문에 미세먼지는 봄철 황사보다 인체에 더욱 부정적 영향을 미칠 수 있다. 사실 중국발 미세먼지는 이전에도 국내에 유입되었으나 최근 들어 한반도 주변 기압배치와 기류의 변화로 빈번히 발생하기 시작하였다. 또한 중국의 산업화 등으로 인해 그 농도가 황사 수준으로 짙어지면서 피해의 수준이 심각해졌으므로 해결을 요하는 초국경환경피해 문제로 부각되었다. 일반국제법상 국가의 주권이 미치는 영역 내의 사용에는 제한이 없다는 입장은 환경보호 등의 가치를 위해 국가의 주권에 제한을 가할 수 있다는 입장과 충돌하여 왔으나 대체로 환경보호의 가치는 전면적으로 부정된 것은 아니었다. 예컨대 자국의 이익을 위해 필요한 행동이면 무엇이든 취할 수 있다는 1895년의 하몬독트린(Harmon doctrine)은 당시 미국 정부조차 받아들이지 않았다. 하몬독트린이 제기되었던 미국 멕시코의 리오그란데 강 이용에 관한 사건에서 양국 모두 타국의 환경이나 국가관할권 바깥의 지역에 손상을 야기하지 않아야 한다는 주권의 제한에 동의하였던 것이다. 이제 오늘날에는 관할권 이외의 영역에 대해 초국경환경피해가 발생하지 않도록 할 침해 금지의무가 국제법적으로 널리 인정되고 있으며, 이는 국제 환경오염 문제를 해결하기 위한 가장 중요한 원칙이다. 이 원칙은 초국경환경피해를 규제하는 조약상 의무의 본질을 이루는 동시에 관습법상 의무로서 구체적인 의무를 규정하지 않는 분야에 대해서도 책임을 규명할 수 있게 한다. 초국경환경피해의 규제를 가능케 하는 이러한 피해를 야기하지 않을 의무의 법적 근거는 국제법의 기본원칙에서 출발한다. 이는 ‘피해방지의 원칙(the principle of harm prevention)’이다. 통고의 경우 오염원 국가가 영향을 받을 수 있는 국가에게 미리 환경피해에 대비하도록 알려줌으로써 피해를 줄일 수 있도록 하는 것이다. Corfu Channel 사건은 통고 의무와 관련하여 최초의 사례로 알려져 있다. 초국경환경피해와 관련하여 이는 단순히 일방적인 고지에 그치는 것이 아니라, 더 나아가 해당 국가 간의 협의를 시작하게 한다는 것에 큰 의의가 있다. 협력의무의 경우 그 세부적인 내용은 초국경환경피해를 야기할 위험이 있는 활동에 앞서 위에서 설명한 환경영향평가를 하는 것으로 출발한다. 이후 평가결과가 위험성을 내포하고 있다면 이를 영향 받을 수 있는 국가에게 통지하고 관련 정보를 제공해야 하며, 예방조치를 취하는 데 있어 이들 국가와 협의해야 한다. 이를 통해 잠재적 피해 국가는 오염원 국가의 행위 자체를 사전에 중단 혹은 철회시킬 수는 없으나 계획을 수정할 수 있으며, 이를 보다 환경에 안전한 방식으로 시행하는 방법을 함께 논의하게 함으로써 환경피해를 예방할 수 있도록 하는 것이다.