초국경환경피해 구제를 위한 국가책임제도의 법적 원칙과 한계, 그리고 사전적 예방을 위한 환경영향평가의 중요성 doc_id PCY_201505010911360161_11

국가책임(state responsibility)이란 국가의 국제위법행위의 법적 결과로 발생하는 것이다. 초국경환경피해의 구제를 위해 국제법상의 국가책임제도를 원용해야 한다는 주장은 전통적인 접근방법이다. 이러한 주장의 취지는 피해의 책임 소재를 밝히고 그 책임을 추궁하여 오염자 부담원칙을 실현하자는 것이다. 국가책임제도의 실현을 위해 유엔 국제법위원회(International Law Commission, 이하 ILC)를 중심으로 그동안 국가책임의 초안 작업이 지속적으로 진행되었으며, 2001년에는 국가의 국제위법행위 책임 초안(Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts)이 채택되었다. 이 초안 제30조와 제31조에 따르면 국가는 위법행위를 중단하고 위법행위로 인해 발생한 피해를 완전히 배상할 의무를 진다. 사실 위법행위가 원상복구의 의무를 수반한다는 국제법 원칙은 PCIJ의 Chorzów Factory 사건에서 이미 확인된 바 있다. 상당한 주의의무의 이점이자 약점은 이처럼 상당성의 명백한 기준이 아직 확립되지 않았다는 점이다. 이는 법과 현실의 조화를 위해 책임의 범위를 적절히 설정할 필요가 있기 때문이다. 국가에 대해 오염 방지를 절대적으로 요구하지 않으므로 개별 국가의 사정이 신축적으로 고려될 수 있는 것은 장점이다. 그러나 반대로 상당한 주의의무는 국가에게 입법 및 조치의 실행에 있어 정확한 실천기준을 제공하지 못하므로 국가의 충분한 자발적 실행을 기대하기에는 한계가 있다. 그래서 상당한 주의의무를 엄격히 해석하여 절대적 의무(절대책임) 또는 무과실 책임(엄격책임)을 도출하기도 한다. 예컨대 통제가 불가능하고 예측할 수 없었던 환경피해에 대해서도 국가책임이 성립하는 것으로 볼 것인가에 대한 문제제기이다. 그러나 이러한 엄격한 해석은 국가가 자국 내에서 독자적으로 정책을 취할 권리를 과도하게 제한하는 결과를 낳게 되고 사실상 의무의 존재 의의를 무력화시킬 수도 있다. 이 때문에 ‘극도로 유해할 수 있는 활동(ultra hazardous activities)’의 개념이 등장하여 이러한 위험에 대해서는 절대책임을 묻고, 일반적인 피해와 관련해서는 기존의 상당한 주의의무를 유지하자는 견해가 제기된다. 국가는 초국경환경피해와 관련하여 잠재적으로 유해한 행위를 적절한 주의로써 규율 및 통제하지 못하는 등 침해 금지의무를 다하지 못하거나 협력의무를 다하지 못하면 의무의 위반이 발생하여 국가책임을 지게된다. 그런데 이러한 환경피해로 인한 국가책임이 상당한 주의의무에 한정되는지 아니면 위험을 초래한 것만으로 책임을 부담하는지의 문제가 제기된다. 또 다른 문제는 국제법상 금지되지 않은 행위인데도 타국에 피해를 야기한 결과를 가져온 경우 책임을 부담하는지의 여부이다. 우선 전자의 문제는 다시 말해 국가가 과실이 없더라도 초국경환경피해에 관해 책임을 지는지의 여부를 묻는 것이다. 이러한 문제는 조약규정을 구체화함으로써 해결될 수 있다. 후자의 경우 적법한 행위라도 환경피해가 발생했을 때 지는 국가책임을 일러 엄격책임(strict liability) 또는 절대책임(absolute liability)이라고 한다. 엄격책임과 절대책임은 그 방어의 범위에서 약간의 차이는 있지만 둘 다 적절한 주의 이상의 의무를 요구한다는 공통점이 있다. 절대책임의 인정 가능성은 스톡홀름 선언 21원칙과 리우 선언 2원칙 등에서도 찾아볼 수 있다. 왜냐하면 이들 원칙은 ‘위법행위에 의한 환경피해 방지’가 아니라 ‘환경피해의 방지’를 요청하고 있기 때문이다. 이러한 요청의 근본적인 취지는 한 번 손상되면 복구가 어렵고 비용이 많이 들어가는 환경의 특성에서 비롯된 것으로 보인다. 한편 이러한 불확실성을 고려한다고 해도 언제나 절대책임의 완전한 인정이 바람직하다고 보기는 어렵다. 이는 환경과 개발의 문제에 있어서 특히 중요하다. 인간의 경제 활동은 대부분 환경에 부정적 영향을 주기 마련인데, 절대책임을 통해 인간의 활동을 완전히 제약한다면 개발에 큰 장애를 가져오기 때문이다. 따라서 두 가지의 가치를 적절히 비교하여 조화를 이루는 것이 가장 바람직할 것이며, 이러한 입장이 바로 국제법상 금지되지 아니하는 행위로부터 야기되는 손상의 결과에 대한 국가책임 협약 초안(Draft Convention of International Liability for the Injurious Consequences of Acts Not Prohibited by International Law)에 나타나 있다. 국가책임을 통해 구체적 배상을 할 수 있는가? 국가책임제도에서 피해에 대한 구체적인 배상은 당연히 인정되는 책임해제의 방법이다. Trail Smelter Arbitration 사건에서도 캐나다가 미국에 대해 어느 정도의 금전적 배상을 할 것이냐의 문제가 쟁점이 된 바 있다. 그러나 책임제도의 이러한 모습은 환경피해의 예방보다는 배상에 초점을 맞추고 있다는 문제를 드러내기도 한다. 이처럼 국가책임제도는 그 자체의 내부적인 한계도 있지만, 현재의 국가책임제도의 원용과 관련하여서도 문제점이 제기된다. 우선 실무적인 문제로서 대기오염과 같은 경우 과거 수년간 행해진 행위에 대한 손해발생은 유책행위와 피해 간의 인과관계를 입증하기 어려울 수 있다. 이 외에도 다양한 요소들이 결합하여 해로운 결과를 야기할 수 있는 것으로 인정되는 경우, 장거리에서 발생한 오염은 인과관계의 입증이 쉽지 않다. 미세먼지에 대한 국가책임 청구에서 대표적으로 부각되는 문제점이 바로 이러한 인과관계의 입증이다. 손해산정이 어렵다는 것도 하나의 문제이다. 초국경환경피해의 구제방안의 하나인 국가책임제도는 전통적으로 그리고 오늘날까지 빈번히 이용되고 있다. 국가책임의 핵심은 상대국의 위법행위로 인한 피해에 대해 책임을 추궁하는 것이다. 그러나 환경문제의 특성상 위법행위가 아님에도 환경피해가 발생할 수 있으므로, 이와 관련하여 중대한 피해의 발생 시에는 위법행위가 존재하지 않더라도 책임을 묻는 절대책임에 대한 논의가 진행 중이다. 한편 실체법적 의무에 대한 국가책임제도의 원용이 환경피해의 사후적 구제방안인데 반해, 절차법적 의무에 대한 준수의 확보는 사전적 구제방안으로서 환경피해가 발생하기 전 국가들로 하여금 적절한 예방조치를 취하게 하는 것이다. 이러한 방안은 환경문제의 비가역적인 특성상 환경보호라는 궁극적인 목적을 잘 실행할 수 있는 바람직한 방안이라고 본다. 절차법적 의무의 가장 핵심적이고 기초가 되는 의무로는 환경영향평가의무를 들 수 있다. 환경영향평가가 중요한 이유는 어떤 사업의 환경에 대한 영향을 미리 알지 못하고는 다른 절차법상 의무를 취할 수 없기 때문이다. 따라서 환경영향평가의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 환경영향평가는 환경피해의 사전적 구제를 위한 절차법상 의무의 기초적이고 주요한 부분이다. 환경영향평가는 1969년 처음으로 미국의 국가환경정책법에 소개된 이후에 많은 국내법 체제와 조약에 채택되었다. 실제로 1997년 Gabcikovo-Nagymaros 사건과 2001년 MOX plant 사건에서 환경영향평가의 문제가 반영된 바 있다. 환경영향평가는 각종 사업계획을 수립하고 시행함에 있어 사업계획의 환경적 요인을 종합적으로 검토함으로써 환경피해의 위험을 미리 알고 지속가능한 개발을 추구할 수 있도록 하는 것이며, 그 목적은 불필요한 환경피해를 줄이는 것이다. 환경영향평가를 통해 어떠한 계획이 환경피해를 야기할 것으로 예측되는 경우 이러한 계획은 사전에 수정됨으로써 환경피해를 완화할 수 있기 때문이다.