국제법상 관할권, 보호책임, 자결권, 사전방지원칙 및 ADIZ와 해양영토 분쟁 등 국제법적 쟁점들에 관한 고찰 doc_id PCY_201505010911360161_15

관할권이란 국가가 사람이나 물건 또는 어떤 상황을 지배할 수 있는 권한이다. 입법관할권(prescriptive jurisdiction)이란 국가가 입법부의 행위나 행정부의 명령과 규칙 등을 선언하는 힘이며, 집행관할권(enforcement jurisdiction)이란 이렇게 제정된 법규를 행정적 또는 사법적 행동을 통하여 실제 사건에 적용하는 힘이다. 통상적으로 국가는 자국 영토 내에서 발생하는 행위를 규율하기 위하여 국내적으로 적용할 수 있는 역내 관할권을 가진다. 그러나 ADIZ의 경우에는 영해 이원의 EEZ와 공해 상공에도 적용되기에 여기서 국가가 어떠한 관할권을 향유할 수 있는지 여부가 문제된다. 특히 앞서 살펴본 바와 같이 ADIZ는 국가안보를 이유로 관할권이 인정되지 않는 공역에서 관할권 확대를 위한 수단으로 남용될 수 있기에 그 범위가 더욱 문제된다. 2005년 코피 아난 前유엔 사무총장은 그의 보고서 ｢In Larger Freedom｣에서 ICISS와 고위급 패널의 16개 회원국이 이미 인도적 간섭의 논의를 대체하는 새로운 규범인 ‘집단적 보호책임’을 승인하였음을 재확인하였다. 또한 이에 덧붙여 유엔 사무총장인 본인 역시 이에 동의하며 자신의 의견은 보호책임 개념을 수용하고 이에 기초하여 행동할 것이라고 강조하였다. 본 보고서는 보호책임 적용 상황을 집단살해(genocide), 전쟁범죄(war crimes), 인종청소(ethnic cleansing) 및 인도에 반한 죄(crime against humanity)의 4가지 영역(보호책임 4대 범죄)으로 축소한 첫 번째 사례였으며, 이는 다수의 국제문서에 의해 점차 보호책임의 적용 범위로 확정되어 갔다. 이러한 유엔 사무총장의 보고서는 당해 유엔 총회의 세계정상회의 회기에 제출되었으며 보호책임 논의는 세계 정상들이 모인 회의로 이어졌다. 이 개념은 실정국제법의 문건 상에는 명확히 정의된 바 없으나, 학자들은 대체로 ‘인민’이 이미 설립된 주권국가 내부에서 개개인의 실질적인 정치적 참여가 가능함으로써 자주적으로 정부와 헌법을 결정할 수 있는 권리, 즉 민주주의에 대한 권리로 해석하고 있다. 만약 국가 내의 모든 인민(people)을 대표하는 정부가 민주적 정당성을 갖추지 못한 경우 내적 자결권에 대한 침해가 성립하게 되는 것이다. 이에 대해 인민자결권은 행사 형식만이 문제될 뿐 내용이 반드시 민주주의일 필요는 없다는 이견도 존재한다. 물론 내적 자결권의 구체적 결과가 일률적일 필요는 없지만, 이 권리는 일회적으로 그치는 것이 아니라 계속적으로 실현되어야 하기 때문에 그 행사의 바탕이 되는 정치체제가 적어도 민주주의적 요소를 갖추고 있어야 자결권을 행사할 기회가 제도적으로 항시 보장될 수 있다고 본다. 2009년 반기문 유엔 사무총장 또한 ｢Implementing the responsibility to protect｣라는 제목의 보고서를 발간하여 보호책임을 유엔 차원에서 적절하게 이행할 방법을 모색하였다. 반기문 유엔 사무총장은 보호책임이 유엔 총회와 안보리에서 승인되었음을 강조하였고, 세계정상회의 결과물에서 나타난 보호책임 내용을 재확인하였다. 또한 보고서는 보호책임이 기존의 국제인권법, 국제인도법, 난민법 및 국제형사법에 걸친 다양한 인권 관련 의무들과 관련되며 유엔 헌장의 목적과 원칙에 따라 이행되어야 하므로 개별회원국의 무력행사를 금지하고 있는 유엔 헌장체계와 충돌하지 않는다고 설명하였다. 본 보고서에서 특히 주목할만한 내용은 ‘세 기둥 체계 접근방식’이다. 제1기둥은 국가의 보호책임, 제2기둥은 국제적 지원 및 역량 강화, 제3기둥은 시의적절하고 단호한 대응으로 구성되어 있다. 그러나 아직 어떤 종류의 위험(risk)이 피해 방지 의무를 요구하는지에 대해서는 확립된 바가 없으며, 국가에 따라 위험에 대한 명백한 과학적 증거를 요구하기도 한다. 그러나 이 같은 태도는 사실상 오염 방지 의무에 대한 회피로서 환경보호에 중대한 장애가 된다. 예측에는 필연적으로 과학적 불확실성이 내포되기 때문이다. 따라서 현실적으로는 예측가능성의 수준을 낮추어 입증책임을 완화하는 것이 대안이 될 것이다. 이러한 맥락에서 사전방지원칙(the precautionary principle)이 중요성을 가지게 된다. 사전방지원칙이란 1990년 지속개발을 위한 각료선언(Ministerial Declaration on Sustainable Development)에서 명시하고 있는 바와 같이 “중대하고도 회복할 수 없는 침해의 위협이 있을 때 충분한 과학지식의 결여가 환경보호조치의 연기를 정당화시켜서는 안 된다.”는 것이다. 리우선언 15원칙에서도 같은 의무를 확인하고 있으며 이제 사전주의원칙은 관습으로 인정되고 있다. 비행정보구역과 영공은 관할국가가 행사할 수 있는 권한이 상이하다. 영공이 국가의 배타적 주권이 미치는 영역인데 비해, 비행정보구역은 권한 행사를 위해 설정된 구역이 아니라는 점에 차이가 있다. 한편 방공식별구역과 비행정보구역은 목적에서 차이가 있다. 방공식별구역이 미확인비행물체에 대한 식별, 감시 및 통제를 목적으로 하는 반면, 비행정보구역은 항공기의 안전하고 효율적인 운항에 필요한 정보를 제공하는 것을 목적으로 한다는 점이 다르다. 비행정보구역과 방공식별구역은 범위가 일치하지 않고 관할당국이 다르기 때문에 어떤 보충규정 없이는 양립하기 어렵다. 그러나 두 구역은 모두 위치정보를 포함하는 비행계획 보고를 요구하고 있다는 점에서 유사하다. 이는 민간항공기가 국제민간항공협약(Convention on International Civil Aviation, 이하 ‘시카고협약’)의 비행절차를 준수한다면 방공식별구역 내에서 요구되는 사항을 대체로 준수할 수 있다는 것을 의미한다. 관행의 획일성이라 함은 관행이 국가에 따라 달라서는 아니 됨을 의미하며, 일관성은 해당 관행에 참여하는 국가들이 사건별로 모순되는 행동을 취해서는 아니 됨을 의미한다. 이러한 획일성과 일관성은 규칙과 완벽하게 일치할 필요는 없고 다만 “일반적으로” 일치하면 된다. 대부분의 관행은 발전과정에서 그와 모순되는 실행에 부딪히게 된다. 따라서 새로운 관행이 아무런 저항도 받지 않고 일관된 계속성을 유지하며 관습국제법으로 발전하기가 일반적으로 대단히 어렵다. ADIZ와 관련하여서도 이러한 예가 있다. 즉 1961년 브레즈네프 소련 최고간부회의 의장이 민항기를 타고 모로코로 향하던 중 알제리 연안에 설치된 프랑스 ADIZ에 진입한 뒤 프랑스 전투기의 요격을 받은 바 있는데, 소련은 이에 즉각적으로 항의하였다. 그리고 최근 한국･미국･일본은 중국의 동중국해 ADIZ 선포에 대하여 즉각적으로 항의한 바 있다. 또한 미국은 동중국해 ADIZ 설정 이틀 뒤인 2013년 11월 25일 사전통보 없이 B-52 폭격기 두 대를 출격시켜 이 구역을 비행한 바 있다. 우선 관행의 지속성과 관련하여, 관습국제법 형성을 위한 고정적인 시한은 존재하지 않으며, 특별히 영향받는 국가들(specially affected states)이 참여하면 단기간 내에도 형성이 가능하다. ADIZ는 1950년 처음 설정된 이래 국제사회에서 약 60여년의 역사를 가지고 있다. 이러한 시한은 일반관행 형성을 위하여 특별히 짧거나 긴 시간이라고는 볼 수 없으며, 따라서 특별히 영향 받는 국가들이 참여하였는지 여부가 더욱 중요할 것으로 보인다. 현재 한국을 비롯하여 미국･캐나다･영국･독일･이탈리아･파나마･일본･파키스탄 등 해양에 면한 20여개 연안국(coastal states)들이 ADIZ를 설정･시행하고 있다. 이러한 상황에 비추어 볼 때 비록 다수는 아니더라도 해양에 접하여 있고 ADIZ 관련 규칙을 설정하여 시행할 수 있는 역량이 있는 국가들이 연관된 것을 알 수 있다. 따라서 관행의 지속성은 인정할 수 있을 것으로 보인다. 본 연구에서 분석대상으로 삼은 해양영토문제 사안이 중일 간 조어도열도 분쟁과 한일 간 독도문제인 만큼, 일본의 문제인식을 기점으로 접근하는 것에 대해 어느 정도 합리성을 인정할 수 있다. 일본은 국제법적 쟁점 관계에서 갖는 우위성을 바탕으로 궁극적으로는 외교적 손해를 보지 않는 ‘양다리 걸치기’ 전략을 꾀하고 있는 것으로 분석할 수 있다. 이미 타국이 실효적 지배권을 행사하고 있는 지역에 대해 영유권을 주장하는 조어도 분쟁에서의 중국 입장을 그대로 차용하여 독도 문제에 적용시키고 있으며, 독도 문제에서 한국이 대응하는 것과 마찬가지로 조어도 분쟁에서 중국에 대응하고 있다. 해양영토문제와 관련하여 일본 학자들의 견해나 법논리가 드문 것은 이러한 구도에 기인할 것이다. 유불리의 입지를 동시에 취하고 있는 만큼, 상대의 논리를 그대로 차용하여 다른 사안에 적용하면 그만인 것이다. 역사적 권원을 위한 사료 발굴과 관리를 배제한다면, 사실상 중국과 한국의 법적 대결구도라 해도 과언이 아닐 것이다.