지역사회 내 인권 보호 및 증진을 위한 인권조례 제정의 필요성과 법적 쟁점 및 제도화 방안 doc_id PCY_201505110908094581_13

노인은 노인의 나이가 되기 이전부터 한 인간임에 틀림없지만 현대 산업사회에서는 노화(aging)로 인해 인간의 기본적 권리를 쉽게 침해당하는 취약한 상황에 놓이게 된다. 산업사회에서는 가족의 부양기능과 공동체의 보호기능이 약화되면서 다수의 노인들은 생활보장이 어려워지게 되고 흔히 말하는 노인의 4중고(빈곤, 질병, 역할상실 및 소외, 고독)를 겪고 있다. 보건 의료기술의 발달로 평균수명은 꾸준히 상승해가고 있지만 경제적·신체적으로 자립생활이 곤란하게 된 노인들은 가족들이나 자녀들의 생활에 부담스러운 존재로 여겨지게 되었을 뿐 아니라, 사회에서도 의존적인 부양인구로 간주되고 있다. 노인도 한 사람의 인간으로서 국민의 기본적인권인 행복추구권을 가지며 인간으로서의 존엄성을 유지하기 위해 기본적인 의·식·주뿐만 아니라 적정 수준의 소득보장, 적절한 보호와 의료적인 조치 등을 받을 권리가 있다. 지역사회 차원에서 인권을 보호하고 증진하기 위해서는 우선 구성원들이 인권의 중요성을 인식하고 실천하려는 의지가 필요하다. 이러한 의지와 방안을 실천하도록 제도화하는 작업이 필요한데, 지역사회에서 그러한 의지와 정책을 제도화하는 제일 효과적인 방안은 조례로 규정하는 것이다. 그리고 조례의 내용에는 주민의 인권을 보호하고 증진하는 여러 방안, 예를 들면, 인권기본정책 수립, 인권전담기구 설치, 인권교육 및 홍보 실시, 인권문화 확산방안 실행, 인권관련 정보제공, 인권침해 피해자 구제 프로그램 실시 등의 내용을 포함하여야 한다. 이러한 인권조례 제정을 통하여 지역사회 구성원들이 인권을 그 지역사회의 핵심가치로 인식하며, 지방자치단체는 인권 중심의 정책수립과 수행을 약속하게 될 것이다. 아울러 인권 관련 사항의 보호와 증진을 지방자치단체의 책무로 명기하고 있는 「여성발전기본법」, 「사회보장기본법」, 「장애인 차별 금지 및 권리구제 등에 관한 법률」, 「정신보건법」 같은 여러 법률의 취지를 올바로 실행하게 될 것이다. 지방자치단체에 두는 인권관련 기관 및 기구로서는 지방자치단체 인권위원회가 주로 문제된다. 지방자치제도의 실시 이유는 주권자와 더욱 밀착된 민주주의를 실현하기 위함이고, 지방적 수준에서 구현된 민주주의는 아래로부터의 인권이라는 이념에 더 가깝고, 보다 책임성 있는 정치를 가능하게 해준다. 따라서 지방공동체에서 인권규범이 아래로부터 형성된다는 것은 그 자체로 의미가 있으며. 최근‘인권도시’에 대한 관심이 증가하면서 국가적 차원의 인권기구 외에 지방자치단체의 독립적 인권기구로서 지방자치단체 인권위원회에 대한 관심이 클 수밖에 없다. 그러한 맥락에서 인권기본조례를 두고 있는 지방자치단체에서는 일반적으로 인권기구로서 지방자치단체 인권위원회의 설치를 규정하고 있는바, 그 명칭은 인권위원회(서울시, 서울성북구, 서울서대문구), 인권증진시민위원회(광주), 인권증진위원회(경남), 인권옹호위원회(전북), 인권증진위원회(울산북구), 인권위원회(울산동구), 시민인권위원회(광명) 등 조금씩 다르게 나타난다. 지방자치가 발전하면서 지방자치단체는 자치 법규를 제정할 수 있는 자치입법권을 갖게 되었다. 지방의회는 상위 법령을 이행하기 위해서 필요한 조례를 제정하기도 하지만 상위법과 관계없이 조례를 제정할 수도 있다. 그런데 우리나라 조례 제정 경위와 그 현실을 보면 상위법령에서 규정하지 않은 조례 제정에 적극적이지 못하다. 더구나‘인권’이란 주제가 자칫하면‘진보냐 보수냐’하는 이데올로기적인 논쟁의 중심에 서게 될 경우 인권 관련 조례 제정은 더욱 주춤거리게 되는 것이 현실이다. 특히 국가인권위원회법 외에는 딱히 인권관련 법령이라고 내세울 만한 법령이 없는 우리 현실에서, 인권 관련 조례 제정의 근거를 상위법령의 위임 여부로 국한하려는 일부 시도는 인권조례를 만들지 않겠다는 속내를 드러내 것과 같다. 지방자치법 제22조는“지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정되어 있고, 지방자치법 제24조는“시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 조례위반에 대해서도 제27조 규정에 의거하여 1천만 원 이하의 과태료를 부과·징수 할 수 있다. 이 중 가장 해석의 논란이 되는 부분은 지방자치법 제22조이다. 자치입법권의 범위와 권한을 규정한 이 조항에 근거하여 인권조례가 제정되기 위해서는 몇 가지 해결되어야 할 쟁점들이 있다. 예를 들면, 인권조례가 제정될 수 있는 근거의 법령이 있는가, 또는 인권 관련 사무가 지방자치단체의 지방사무인가 국가사무인가 등의 쟁점이다. 일상생활에서 인권을 보호하고 증진하기 위해서 지방자치단체 차원에서 조례를 제정하는 것이 바람직하다고 하더라도 현실적으로 이러한 법리적 조건이 해결되지 않는다면 조례 제정은 어려울 것이다. 사회제도가 법에 따라 움직여야 한다는 민주주의 사회의 정신에 비추어 볼 때, 인권조례가 제대로 작동되기 위해서는 이러한 쟁점이 해결되어야 할 것이다. 첫 번째 문제는 헌법과 지방자치법에 동시에 규정되어 있는“법령의 범위 안에서” 문구에 대한 근거법령 관련 논란이다. 지금까지 상위법령에 근거하거나 상급기관이 제시하는 표준 조례에 따라 지방자치단체마다 판박이 조례를 제정해 온 관례 탓으로 지방자치단체 특성을 살려 조례를 제정하는 활동은 활발하지 않았다. 그런데 인권조례안은 상급 기관으로부터 표준 조례안이 제시되어 만들어진 것이 아니었다. 그래서 인권조례가 제정되기 위해서는 근거 법령의 존재가 중요할 수밖에 없다. 국가인권위원회는 2012년 4월 지방자치단체(16개 광역단체 및 228개 기초단체)의 장에게 인권기본조례 표준안(이하‘표준안’)을 제시하고 인권기본조례 제･개정을 권고하였다. 이에 따라 인권제도화에 대한 지방자치단체의 관심이 높아지고 이행을 위한 노력도 진행되고 있지만, 이에 대한 관계자의 인식이 미흡하거나 이행 노력이 소극적인 곳들이 있고, 추진방향을 정립하지 못하거나 구체적인 정책 도출에 대한 어려움을 호소하는 상황이 공존하는 것은 문제점으로 지적되고 있다. 표준안의 가장 큰 의의는 그 동안 지방자치단체들이 인권조례 제정에 소극적이었던 원인과 문제점을 일거에 해결해 주는 효과가 있었는데, 바로 인권 업무가 국가사무인가 지방자치단체의 자치사무인가 하는 논란에 종지부를 찍게 만든 것이었다.