인권 중심의 지방행정 실현을 위한 인권정책의 통합적 추진과 공무원 역량 강화, 그리고 이를 뒷받침하기 위한 자치입법권의 제도적 역할과 법적 범위 doc_id PCY_201505110908094581_34

기존의 행정 관행이 ‘인권에 기반을 둔 행정’으로 개선되기 위해서는 새로이 시도되는 인권정책이 행정의 각 부서에서 실질적으로 추진될 수 있도록 인권정책의 수용력을 높여가야 한다. 그 동안 수행되었던 정책에 대한 개선점을 모색하는 한편, 새로이 시도되는 인권행정 체제하에서 수행되는 정책의 실행 과정을 지속적으로 모니터링하여 인권정책에 대한 현실 적합성을 지속적으로 검증할 필요가 있다. 지방행정 업무의 다방면을 포괄하고 있는 인권 정책은 종합 행정의 차원에서 접근해야 하며, 그렇기 때문에 다양한 행정영역에서 통합적이고 협력적으로 추진되어야 한다. 인권관련 업무가 특정 인권전담부서만의 사업으로 전개되었을 경우에는 지방자치단체 전체로 그 효과를 확산하기 어려울 뿐만 아니라 정책의 지속성을 유지하기 어렵고 단기적·단편적인 사업으로 축소될 가능성이 크다. 인권행정을 운영하는데 있어서 인권 관련 용어, 예를 들면 ‘인권도시’, ‘인권정책’등 ‘인권’ 관련 용어를 명시적으로 표현하는 것은 모든 행정에서 인권을 주요 가치로 삼겠다는 적극적이고 능동적인 선언이다. 지방자치단체장을 비롯한 행정주체들의 강한 의지와 적극적이고 부단한 학습을 통해 행정과 인권 사이의 결합력을 높여가야 하며, 공무원들은 자신의 행정업무에서 인권과 관련되어 해야 할 일을 의식적으로 찾아내는 작업이 중요하다. 공무원의 인권행정 마인드와 역량을 제고하고, 인권의 중요성에 대한 이해의 폭을 넓히기 위해서는 적극적이고 반복적인 인권교육이 필요하다. 인권교육을 통해서 각 업무에서 인권과 관련된 사안을 찾아 이를 인권정책의 대상으로 전환하는 작업을 수행할 수 있으며, 도시운영에서 인권적 가치를 실현하고 인권에 기반을 둔 행정을 적극적으로 수용하기 위해서는 공무원의 인권의식과 행정 마인드가 길러져야 하는데, 바로 여기에 적절한 인권교육이 필요한 것이다. 한편 인권의 가치와 문화는 인권제도와 정책의 기반이 되는 주요한 인프라로서 인권친화적 행정환경 조성, 시민감수성 향상, 인권문화 조성 활성화를 통해 확산될 수 있다. 인권친화적 행정환경 조성은 시민의 인권을 보호하고 증진하는 책무가 있는 공무원을 대상으로 행정에서 인권가치를 실현할 수 있도록 인권교육을 정례화하고 그 내용을 혁신하여 업무에 실질적인 도움을 주는 방향으로 제도화함으로써 행정 전반에서 인권의 가치가 실현될 수 있도록 하는 기제들을 만드는 것이다. 시민 감수성 향상은 인권주체인 시민들이 스스로 자력화할 수 있도록 시민 대상 인권교육을 강화하고, 다양한 사업을 통해 인권의 가치와 문화가 삶 속에서 체화될 수 있도록 하는 것이다. 인권문화 조성 활성화를 위해서는 다양한 형태의 문화적 접근을 통해 일반 시민들이 자연스럽게 인권감수성을 향상시킬 수 있는 기회를 마련하고 인권의 이해증진을 도모하는 것이다. 인권의 개념이 고정되고 완성된 것이 아니라 변화·발전하는 개념이듯이 인권도시 역시 이념형적으로 완성된 모델이 아니라 실행을 통해 끊임없이 변화되고 재구축되는 과정상의 도시이다. 인권도시는 인권이 도시운영의 주요 가치로 설정되어 각종 인권제도가 활발히 작동하고, 도시의 고유자원과 시민 역량을 결집해 인권이 존중되는 공동체 문화를 형성해 나가는 도시라고 볼 수 있으며, 인권행정은 지역공동체 차원에서 인권체제를 구축하고 이것이 원활하게 작동할 수 있도록 해야 한다. 개인의 권리를 넘어선 사람과의 관계 형성이 인권이 지향하는 또 다른 목적이라는 점에서 인권행정은 공동체 지향의 성격을 갖고 있는 것이다. 여기서 인권체제는 한 사회에서 인권보호와 증진 활동이 보다 효과적으로 이루어질 수 있도록 고안된 각종 제도, 규범적 가치, 사회적 관계들의 총체를 의미하며, 인권과 관련된 제도뿐만 아니라 인권의식과 같은 규범적이고 윤리적인 문제, 인권을 지지하고 옹호하려는 시민들의 실천 역량 등이 조화롭게 포함되어야 한다. 인권은 그 자체로 모든 규범의 궁극적 지향점이자 최고의 법적 가치임에도 불구하고 인권의 구체적 실현과 보장은 구체적인 국가작용, 특히 행정작용을 통해서 이루어진다. 그러한 점에서 인권과 행정은 규범적인 관련성을 가지며, 특히 지방자치행정은 주민근거리 행정을 통해 인권의 주체로서 개인과 가장 직접적으로 연결된다. 다만, 현대 행정의 가장 기본적인 원리인 법치행정의 원리상, 행정은 인권이라는 추상적 가치 그 자체만으로 독자적인 발동근거 및 정당성이 인정될 수 없으며, 법률우위의 원칙 및 법률유보의 원칙 등에 의해 구속되고 제한을 받는다. 그 결과 지방자치를 통한 인권의 실현이 실효적인 것이 되기 위해서는 행정의 근거와 한계로서 입법권에 대한 자율성의 확대가 필연적으로 요청되는바, 그러한 점에서 지방자치행정 및 지방자치를 통한 인권의 실현에 있어 자치입법권의 규범적 관련성 및 중요성이 등장한다. 지방자치권의 제도적 보장의 핵심적인 내용은 지방자치단체는 원칙적으로 자신의 지역 내의 모든 사무를(전권한성) 자기책임으로 처리할 수 있는(자기책임성) 권한을 가진다는데 있다. 자기책임성은 다른 고권주체, 특히 국가의 합목적성에 대한 지시로부터의 자유를 의미하며, 고유한 정책적 구상에 따라 결정할 수 있는 능력을 말한다. 즉 자기책임성은 사무의 수행 여부, 시기 및 방법과 관련되는 것이며, 넓은 의미에서의 재량의 표현이다. 따라서 자기책임성이 보장되는 결과, 지방자치단체는 자신의 사무를 자기책임으로 처리할 수 있기 위해 필요한 수단들이 법제도적으로 허용되어야 한다. 결국 자치입법권을 포함하여 소위 지방자치단체의 고권(Gemeindehoheit)으로서 자치권은 헌법상 보장된 자기책임성을 실현하기 위한 제도적 수단으로서 특별하게 마련된 것이며, 이는 입법자에 의해서도 폐지될 수 없는 핵심영역에 해당한다. 지방자치권이 직접 헌법에 의해 보장됨에도 불구하고, 지방자치의 헌법적 보장이 절대적으로 침해될 수 없는 무제한적인 자치권 보장을 의미하는 것은 아니며, 지방자치권은 본질적으로 법률유보 하에서 보장되는 것으로, 법률에 의한 제약이 가능하다. 이는 실정법상으로 헌법 제117조 제1항이‘법령의 범위 안에서’자치입법권을 인정하고 있는 점이나, 동법 제117조 제2항, 제118조 제2항에서 지방자치단체의 종류 및 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정하도록 하는 법률유보를 두고 있다는 점에서도 당연하며, 이론상으로도 지방자치권은 국가로부터 전래된 것으로 보는 결과, 지방자치권은 당연히 국가의 법질서 안에 존재하는 것이어야 하기 때문이다. 따라서 지방자치의 본질적 영역을 침해하지 않는 한, 입법자는 지방자치의 내용을 구체화할 수 있는 형성의 자유를 가지며, 이러한 입법상 형성의 자유는 상당히 광범위하게 허용된다. 조례는 지방의회의 의결로써 제정하는 지방자치단체의 자치입법이므로, 조례의 제정은 자치사무를 대상으로 하는 것이 원칙이다. 다만, 사무의 구분과 관련하여 단체위임사무는 본질적으로는 국가의 사무이므로 조례제정의 대상이 아니라고 보아야 하지만, 실질적으로는 자치 사무와 마찬가지로 지방자치단체의 자율적인 처리가 인정되는 결과, 일반적으로 조례의 제정 대상이 되는 것으로 본다. 지방자치법 역시‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다’고 규정하고 있으며(법 제22조), 여기서의‘그 사무’는 지방자치단체의 사무로서 자치사무와 단체위임사무를 의미하는 것으로 본다. 이에 반해 기관위임사무는 국가의 사무로서 지방자치단체의 자율권이 인정되지 않으므로 본래적 의미의 조례, 즉 자치조례의 제정대상이 아니다. 조례의 준법률성에도 불구하고, 지방자치가 직접 헌법에 의해 보장된다는 의미가 법치주의로부터의 자유를 의미하지 않음은 재론의 여지가 없으며, 따라서 법치주의의 원칙상 법률에 위반한 조례는 무효이다. 다만, 조례의 법률에의 위반 여부와 관련하여 전통적으로 법률선점이론이 논의되어 왔으나, 오늘날에는 조례의 자주적 입법성의 결과, 법률위반의 여부와 관련하여 전통적 법률선점론의 완화를 통해 조례제정권이 확대되는 것이 일반적 경향이며, 우리나라 판례도 그러한 입장이다. 그 결과, 조례가 규율하려는 영역에 국가법령이 존재하는 경우라도, ⅰ) 동일대상에 대한 규율이라도 입법목적이 상이한 경우에는 법령위반이 아니며, ⅱ) 입법목적이 동일한 경우라도 법령의 규율대상 이외의 대상에 대하여 규율하는 조례, 소위 추가조례는 법령위반이 아니라고 본다. 다만 ⅲ) 국가법령과 동일한 입법목적과 동일한 규율대상에 대하여 법령상의 요건을 강화하는 조례, 소위 초과조례는 원칙적으로 법령위반의 소지가 있는 것이나, 이러한 경우에도 법령위반의 여부를 획일적으로 판단할 것이 아니라, 국가법령의 목적·취지가 전국적으로 통일적인 규율을 하는 것이 아니라 최저기준의 설정으로 해석되는 경우에는 법령위반이 아닌 것으로 본다(가령, 환경조례의 경우 등).