통일의 효과와 대비를 위한 정치·사회·경제 분야별 통일 비용 및 편익의 체계적 분석과 연구 모형 구축 doc_id PCY_201506110908552031_1

‘통일 비용·편익 종합연구’는 5개년 연구사업으로 한반도 통일이라는 국가적 민족적 과제를 보다 객관적인 접근을 통해 향후 통일이 도래했을 때 얻게 되는 효과와 노력에 대한 정확한 파악 및 실질적 대비를 위해 시작되었다. 2011년 1차년도 연구 ‘통일 비용·편익 연구의 새로운 접근: 포괄적 연구요소의 도입과 대안의 모색’에서는 통일 비용·편익에 대한 기존연구의 쟁점과 대안 모색을 통해 통일비용과 통일편익에 대한 새로운 포괄적 범주화를 시도하였다. 2012년 2차년도 연구 ‘통일 비용·편익 분석모형 구축’에서는 정치분야, 사회분야, 경제분야로 구분하여 각 분야별 변수와 지수를 도출, 통일 비용·편익의 분석모형 구축을 시도하였다. 2013년 3차년도 연구인 ‘정치·사회·경제 분야 통일 비용·편익 연구’는 통일 비용·편익 모형의 포괄적이고 경험적 측정을 위해 통일과정에서 예상되는 정치·사회·경제 분야의 비용과 편익의 지수와 지표 등 각종 요소들을 측정하는데 목적이 있다. ‘통일 비용·편익 종합연구’는 통일이라는 국가적, 민족적 과제를 보다 객관적인 접근을 통해 향후 통일의 시기가 도래했을 때 얻게 되는 효과와 노력에 대한 정확한 파악 및 실질적 대비를 하기 위해 시작되었다. 기존 통일 비용·편익 연구가 일회성으로 진행되어 체계적 접근이 부족하다는 문제점을 인식하여 본 연구는 5개년 연구사업으로 진행하고 있다. 통일 비용·편익 종합연구의 2011년 1차년도 연구에서는 통일 비용·편익에 대한 기존연구의 쟁점과 대안을 모색하고 통일비용과 통일편익에 대한 새로운 포괄적 범주화를 시도하였다. 이를 위해 독일통일, 유럽통합 등의 사례를 통한 비용과 편익과, 미국과 중국의 측면에서 바라본 국제적 환경의 변화와 영향에 대한 통일비용과 통일편익의 분석을 시도하였다. 2012년 2차년도 연구에서는 통일 비용·편익의 분석모형 구축을 위해 정치분야, 사회분야, 경제분야로 구분하여 각 분야의 여러 부문 및 항목별로 변수와 지수의 도출을 시도하였다. 또한 통일비용과 통일편익의 개념적 범위 확장을 시도하여 좁은 의미의 경제적 의미가 아닌 보다 넓은 의미를 제시하였다. 통일비용에 대해 논의할 때에는 해당 연구에서 말하는 통일비용의 범위가 어디까지인지를 먼저 밝혀야 한다. 통일비용을 분류하는 데는 여러 가지 방법이 있을 수 있지만, 그 중 가장 기본적인 것은 지출주체와 지출목적에 따른 분류이다. 먼저 지출주체부터 살펴보면, 정부 또는 공공부문의 지출과 민간부문의 지출을 구분할 수 있다. 통일 준비 정책을 수립하고자 하는 정부의 관점에서는 일차적으로 정부의 재정지출 소요에 관심을 갖게 된다. 이러한 관점에서는 통일비용을 좁은 의미로, 즉 통일한국 정부(또는 공공부문)의 재정지출 중 북한지역에 대한 순이전지출(net transfers)로 정의할 수 있다. 독일통일 사례 연구에서 흔히 인용되는 독일통일비용도 독일 정부의 동독지역에 대한 재정지출을 의미하는 경우가 대부분이다. 이 보고서에서도 정부 정책과제 도출을 기본 목적으로 삼기 때문에 정부 재정지출 소요에 한정하여 통일비용을 논의한다. 한편, 넓은 의미의 통일비용은 통일 이후 북한지역 및 북한주민을 위해 투입되어야 하는 모든 이전지출로 정의할 수 있다. 여기에는 통일한국 정부의 재정지출 외에 한국 민간기업의 투자, 외국 민간기업의 투자, 민간단체 및 국제기구 등의 지원이 포함될 수 있다. 특히 북한산업 발전을 위해 투입되어야 할 자본 투자 중 주된 부분은 한국 민간 기업 및 외국 민간기업에 의해 이루어질 것으로 예상된다. 다음으로 지출목적에 따른 구분이 가능하다. 북한지역을 위해 투입되는 지출 중에서 어떤 부분은 경제성장을 직접적으로 촉진하는 투자성 지출인 반면, 어떤 부분은 북한주민을 위한 소비성 지출이 될 것이다. 통일비용에 대한 선행연구 중에는 북한의 경제성장을 위한 투자비용에 초점을 맞춘 경우가 많지만, 독일통일의 경험은 투자성 지출 외에 소비성 지출도 통일비용에서 큰 비중을 차지하게 된다는 점을 보여주었다. 통일한국의 경우에도 소비성 지출이 큰 비중을 차지하게 될 것이다. 그런데 경제분야 통일비용을 검토하는 이 보고서에서는 정부의 재정지출 중 투자성 지출에 초점을 맞춘다. 소비성 지출, 즉 교육, 복지, 공공행정 등과 관련한 지출은 대체로 사회분야와 정치분야의 논의 대상이 된다. 본 연구의 정치분야에서는 정치 부문, 행정 부문, 안보 부문, 외교 부문 등 4부문으로 분류하여 지수와 지표를 구성하였다. 정치 부문 비용·편익지수는 남북의 정치적 통합과 북한 지역에 대한 정치적 민주화를 위한 제도적 차원의 비용과 편익으로 분석하였다. 현재 북한이 절차적 실질적 민주주의 부재, 비경쟁적 선거, 일당독재, 부패의 만연 등 민주주의 수준에서 세계 최하위권 수준이라는 점에서 이를 남한 수준으로 끌어올리기 위한 노력 등이 정치 부문의 비용으로 작용할 것으로 분석되었다. 정치 부문의 비용지수로는 통일협상비용, 통일정부 수립비용, 의회·선거비용, 정당제도 수립비용 등이 있으며, 편익 지수로는 민주주의 정착효과, 남북갈등 해소효과를 선정하여 분석하였다. 정치 부문의 편익지수는 모두 단순히 가격으로 환산하기 어려운 편익이라는 점을 인식하여 남북이 정치적으로 통합됨에 따라 분단시기 발생했던 남북갈등의 비용이 해소되는 것으로 간주하여 이를 남북갈등 해소효과로 규정하였고, 북한지역의 민주화에 따른 효과를 민주주의 정착효과로 정의하였다. ‘정치·사회·경제 분야 통일 비용·편익 연구’의 제1부 정치분야에서는 정치 부문, 행정 부문, 안보 부문, 외교 부문 등 4부문으로 분류하여 지수와 지표를 구성하였다. 정치 부문 비용·편익 지수는 남북의 정치적 통합과 북한 지역에 대한 정치적 민주화를 위한 제도적 차원의 비용과 편익으로 분석하였다. 정치 부문의 비용 지수로는 통일협상비용, 통일정부 수립비용, 의회·선거비용, 정당제도 수립비용 등이 있으며, 편익 지수로는 민주주의 정착효과, 남북갈등 해소효과를 선정하여 분석하였다. 행정 부문은 치안 지수와 통일행정 지수로 구분하여 지표를 구성하였다. 안보 부문은 군사력 지수와 외부위협 지수를 개발하여 분석하였다. 군사력 지수의 지표에는 군사비 지표, 군인수 지표, 전투수행능력 지표, 군통합 지표 등을 통해 통일이 통일한국의 군사력에 미치는 영향력을 분석하였다. 외부위협 지수는 라이벌의 존재·수, 라이벌의 군사비, 라이벌의 군인수, 라이벌의 전투수행능력, 라이벌의 적대수준 등의 지표를 통해 통일에 따른 국가의 안보에 대한 외부 위협을 분석하였다. 외교 부문은 외교협상력 지수와 외세활용력 지수를 통해 통일비용과 편익의 지표체계를 구성하였다. 통일과정은 분단해소 단계, 체제통합 단계, 국가완성 단계로 구분할 수 있다. 분단해소 단계는 통일과정의 시작 단계로 남북이 향후 완전한 통일을 위해 통일협상을 진행하는 단계이다. 체제통합 단계는 통일 과정의 두 번째 단계로 남한과 북한이 통일국가를 선포하는 통일선언으로 시작되며 남북지역에 대한 제반 통합과정이 진행되는 단계이다. 끝으로 국가완성 단계는 실질적인 통일의 마무리 단계로 북한의 제반 지표가 남한에 근접하여 단일국가로 진행되기 직전까지의 단계이다. 통일과정의 3단계를 수행함에 있어 정치, 사회, 경제의 어느 한 분야도 소홀히 다루어서는 안 될 것이다. 다만 원활한 다음 단계로의 이행을 위해서 상대적으로 주도적 역할을 하는 분야가 있을 수도 있다. 정치분야는 통일과정 전체를 견인하는 역할을 할 뿐만 아니라 성공적인 정치분야의 수행에 따라 경제분야와 사회분야에서 안정적인 통일과정을 기대할 수 있다. 통일과정에서 수행될 정치분야는 크게 정치 부문, 행정 부문, 안보 부문, 외교 부문으로 구분하였다. 정치분야는 일차적으로 경제분야와 사회분야에 비해 정량화 수준이 매우 낮으며 편익지수 는 거의 찾아보기 어렵다.