현대 외교의 핵심 수단으로서 다자 정상회의의 기능, 역할, 장단점 및 성공 요인 doc_id PCY_201506230908127291_1

정상회의는 각 국가 정상들 간 공식회의로서 외교현안에 대해 최고 수준의 정치적 결정을 가능하게 하는 현대외교의 결정체라 할 수 있다. 과거 정상회의는 주로 국가수반들이 부정기적이고 임의적으로 개인 대 개인이 접촉하는 형태로 개최되었다. 냉전기에 양대 진영의 주도국인 미국과 소련 간 개최여부를 전혀 예상하지 못하는 상황에서 극적으로 이루어진 대부분의 미·소 정상회담이 이러한 경우에 해당된다. 과거에 개최된 주요 정상회의는 세계대전으로 인한 갈등을 종결하고 새로운 세계질서를 구축하는 주요기제로 기능했다. 1919년에 개최된 파리 평화회의는 1차 대전을 종결하기 위해 소집되었으며, 전후 질서의 향배를 결정한 중요한 회의였다. 2차 대전 직후 열린 얄타정상회의는 전후의 국제정치적 질서를 결정하였다. 지역차원의 정상회의는 종종 서로 경쟁적 성격을 가지고 있는 경우가 있는데, 브라질이 주도하는 라틴아메리카 정상회의(Summits of Latin American Nations)는 미주 정상회의(Summits of the Americas)와 경쟁관계에 있어왔고, 중국이 적극적으로 지지해 온 EAS는 일본, 호주, 그리고 미국 등이 주도했던 APEC 정상회의의 대안으로 여겨지기도 했다. 이러한 지역차원의 경쟁은 역내 주도권을 두고 경쟁하는 역내 주도국들 간의 경쟁관계를 시현하는 것이었다. 요컨대 다자 정상회의는 현대 정보통신 기술에 의해 가능해졌으며, 세계화와 지역화에 따라 그 필요성이 제기되었고, 외교성과와 국제적 주도권을 확보하고자 하는 정치지도자들의 열망에 의해 과거보다 빈번히 개최되면서 새로운 현대외교의 주요 유형 중 하나로 자리 잡게 되었다. 다자 정상회의는 부상하는 신흥국이나 기존의 영향력이 쇠퇴하는 강대국 모두에게 유용한 외교적 수단이 되고 있으며, 일단 시작이 되면 계속 개최되는 일종의 관성 내지 모멘텀을 가지는 경향이 있다. 셋째, 정상외교 무대는 정치지도자들이 국가지도자라는 이미지와 정치적 지지도를 올릴 수 있는 유효한 정치의 장으로서의 성격이 점점 더 강해지고 있다. 다자 정상회의를 통해 국가 간 중요한 결정을 내리는 협상의 현장에서 국가적으로 중요한 결정을 내리는 모습을 국민들에게 보여줌으로써 국정지지도를 끌어올리고 책임 있는 국가지도자의 이미지를 확보할 수 있다. 여러 명의 장관을 대동하고 그들의 조력을 받아서 국가적으로 중요한 외교업적을 달성하는 모습을 보여줌으로써 확실하게 내각을 통제하고 정치적 결정을 내리는 모습을 국민들에게 보여주려는 것이다. 넷째, 세계화와 국가 간 상호의존이 높아지는 상황에서 각국 정상이 국제정치의 운영체제인 글로벌 거버넌스(global governance)에 직접적으로 참여할 필요가 높아졌다는 점도 다자 정상회의가 현대외교의 주요 패턴으로 자리잡게 된 이유이다. G7이나 G20의 전개과정에서 잘 나타나듯이 글로벌 거버넌스의 운영에 점점 더 많은 나라들이 참여하고 있다. 처음에는 G7을 통해 미국이 유럽과 일본을 국제경제 운영체제의 주체로 참여하게 함으로써 전후 미국만이 누리던 독점적 권력을 나누었듯이, 이제는 G20 정상회의를 통해 신흥국들이 국제경제의 운영에 참여하여 목소리를 내게 되었다. 다자 정상회의의 가장 큰 어려움 중의 하나는 국가 정상들의 자국이익을 중시하는 태도가 정상회의를 통한 공동대응 및 국제협력이라는 목적을 압도하는 경우에 야기되는 국제적 불협화음이나 갈등이라고 할 수 있다. 국가 정상은 타국과의 관계를 균형적으로 고려하는 전문 외교관이나 하위 관료들 보다 국내정치적 목적이나 국내정책적 중요성의 관점에서 외교의제에 대해 접근하는 경우가 더 많다. 즉, 국제 보편주의나 공공의 관점에서 보면, 국가 정상들이 편협한 자국의 국가이익을 우선시함으로써 정상회의를 통한 국제협력 및 국제 공공재 생산을 어렵게 만드는 경우가 종종 발생한다. 다자 정상회의가 야기하는 또 다른 위험은 참가국들 간 외교적 관계가 경색되어 사전 준비과정에서 쟁점사안에 대해 합의하지 못하여 정상회의에서 가시적 성과로 제시할 결과물을 도출하지 못하거나, 정상회의에서 경쟁국 간 불편한 감정이나 관계가 노출되는 경우이다. 아울러 정상회의가 주요 참가국들 간 불편한 관계로 인해 연기되거나 아예 개최되지 않는 경우, 정상회의를 둘러싼 외교적 갈등은 외교정세의 경색 분위기를 더욱 가중시키는 역할을 하게 된다. 최악의 경우는 특정 국가 정상이 다자 정상회의를 국내정치적 목적을 위한 수단으로 활용하는 경우다. 이러한 이유로 기술적 사안들에 대해서는 관료적 수준에서 합의를 도출하고, 첨예한 이해관계가 대립되는 사안들은 관료들 간에 해결하기 어려우므로 정상회의 계기에 주고받기식 협상을 통해 합의를 도출하는 경우가 많다. 정상회의는 각국의 최고 정책결정권자인 국가 정상들이 직접 얼굴을 대면하고 솔직한 대화를 통해 서로 간 오해를 풀 수 있고, 최고 지도자들 간 개인적 친분 형성을 통해서 상호 신뢰관계를 형성할 수 있다. 이러한 최고 지도자 간 솔직한 대화와 신뢰는 국가 간 협력을 강화할 수 있는 중요한 정치적 자산이 될 수 있다. 또한 최고 지도자들은 관할범위의 업무에만 집중하는 하위의 관료들이 볼 수 없는 보다 거시적인 시야를 가지는 경우가 많다. 장관의 경우 상대적으로 협소한 범위에서 책임이 규정되고, 외교장관의 경우 거시경제나 사회복지보다는 외교와 안보에 더 집중하는 것이 일반적이다. 이에 반해서 국가정상은 이러한 제약에서 벗어나서 보다 종합적이고 거시적인 시각에서 외교현안을 통할할 수 있는 경우가 많다. 국가 정상은 복잡한 이슈들이 어떻게 얽혀 서로 영향을 미치는지를 가장 잘 꿰뚫어 볼 수 있는 위치에 있다. 제약받지 않는 권한을 가지고 있기 때문에 국가 정상은 여러 사안들의 경중을 판단하고 서로 상충되는 사안들 간 우선순위를 결정할 수 있다. 정상회의에서 합의된 사안들은 하위 수준의 회의에서 합의된 의제들보다 더 강력하게 이행될 가능성이 높다. 국가 정상이 합의한 사안이기 때문에 부처수준에서 결정된 정책보다 더 높은 우선순위를 가지고, 국가정상이 국제적으로 약속한 것이기 때문에 이를 추진할 정치적 동기가 더 강하다고 볼 수 있다. 따라서 국제적 합의 사안의 이행을 위한 예산확보에 상대적으로 더 높은 중요성이 부여될 가능성이 높다. 왜냐하면 정상 간 합의사항들은 최종 정책결정자들 간 합의이므로 정책적 정당성이 매우 높을 뿐만 아니라 합의내용은 각 국가의 담당 부서의 이행과제로 제시되기 때문이다. 하지만 이러한 장점에도 불구하고 다자 정상회의는 여러 측면에서 약점 또는 위험요인을 가질 수 있다. 먼저, 국가 정상은 전문적인 외교관이 아니므로 국가 간 복잡하고 기술적인 외교 사안에 대해 잘 인지하지 못하고 있을 수 있으며, 외교행위에서도 아마추어적일 수 있다. 국가 정상은 국내정치에는 밝지만 외교현안에 대한 정확한 이해나 인식이 부족한 경우가 많다. 이러한 경우, 정상회의는 종종 냉철한 외교적 고려보다는 외교현안에 대한 피상적 지식과 감성적 태도에 좌우될 수 있다. 현대외교에서 다자 정상회의는 관료조직의 국제 네트워크를 기반으로 사전에 잘 조율되는 경우가 많다. 이러한 점에서 다자 정상회의의 성공 여부는 관련 부처 간 사전 준비가 얼마나 철저하게 이루어지는지, 그리고 이를 통해 이견해소 및 합의도출이 얼마나 효율적으로 달성되는지에 따라 좌우된다고 볼 수 있다. 다자 정상회의 사전 준비는 참가 국가의 관련 부처를 중심으로 진행되거나 독립적 상설 사무국이 존재하는 경우에는 사무국을 중심으로 진행된다. 이 과정이 치밀하고 효율적으로 진행되어 상호 이견이 조율되고 합의안이 도출될 경우 성공적인 정상회의가 될 가능성이 매우 높다. 일단 정상회의 준비체제가 가동되면 각국 외교부를 비롯한 관련 부처 간 정상회의 의제 설정에 대한 논의가 시작되며, 이 과정에서 새로운 제안이나 정상회의 성과로 제시할 만한 것들이 모아지게 된다. 정상회의 개최일은 준비과정의 데드라인으로 작용하기 때문에 준비과정에서 회의의 성과로 제시할 합의를 도출하도록 하는 하나의 압력기제로 작용한다. 이에 따라 정상회의 개최일이 다가올수록 회의를 준비하는 관료들은 성과도출을 위한 압박을 더욱 강하게 느끼고, 서로의 차이에 대한 논쟁보다는 쟁점사안에 대한 합의도출을 이끌어 내도록 하는 압력에 직면한다.