한·중·일 3국 정상회의의 낮은 제도화 수준을 진단하고, 외교적 갈등에 영향을 받지 않는 정례적 개최와 제도적 자율성 확보를 위한 개선 방안을 제시한다. doc_id PCY_201506230908127291_3

다섯째, 재원조달의 측면에서 볼 때 3국 정상회의는 독자적인 재원조달 메커니즘이 존재하지 않는다. 3국 정상회의의 합의사항은 대부분 3국 관련 부처 중심으로 이행되며, 이를 위한 독자적인 재원을 마련하기보다는 담당 부처의 예산을 통해서 협력사업이 진행된다고 볼 수 있다. 여섯째, 제도적 네트워크의 측면에서 보면, 3국 정상회의의 정부 간 공식 협의체는 2013년 현재 약 58개, 분야별 장관급 협의체는 약 18개가 존재한다. 3국 간 장관급 협의체를 포함한 정부 간 공식 협의체는 정상회의를 통한 정치적 동력 제공이라는 상의하달(top-down) 방식으로 발전해 왔다. 즉, 3국 정상 간 정기적 회의를 통해 협력의지를 확인하고, 협력의 정치적 비용이 상대적으로 낮은 분야에서 협력의제를 발굴하여, 이를 각 분야별 정부 간 협의체 구성을 통해 추진하는 방식으로 진행되어 왔다. 하지만, 3국 간 다양한 수준과 분야별로 정부 간 상설 협의체가 설치되어 있으나, 이는 연 1회 정기적으로 개최되는 회의체에 불과하고 각 분야별로 협력을 강화하기 위한 상시적 프로세스(permanent process)로 기능하는 제도적 기구 및 장치들은 미비한 상태이다. 일곱째, 한·중·일 3국 정상회의는 제3자에게 위임된 독립적 이행 점검 및 보고 체계를 갖추고 있지 않다. 다만, 앞서 지적한 바와 같이 3국 외교장관으로 이루어진 한·중·일 3자 위원회를 통해 기존 협력사업 및 합의사항의 이행현황을 평가하고, 이에 대한 실적보고서를 제출하도록 명시하고 있다. 이러한 3국 정상회의의 이행 점검 및 보고체계는 3국 간 공식적인 제도로서 체계적으로 확립되었다기 보다는 임의적인 외교적 관례로서의 성격이 보다 강하다. 결론적으로, 상기 다자 정상회의 제도화의 7가지 기준에서 평가해 볼 때, 한·중·일 정상회의의 전반적 제도화 수준은 매우 낮다고 할 수 있다. 특히 3국 정상회의는 정상회의의 목적 규정, 재원조달 메커니즘, 이행 점검 및 보고 체계 등의 측면에서 3국 간 독립적 외교 제도로서의 규정이나 규칙이 미비하다. 한·중·일 3국이 2008년 3국 정상회의를 3국 내에서 정례적으로 개최하기로 합의한 것은 3국 정상회의 제도화를 위한 중요한 결정이나 상술한 바와 같이 2012년 이후 이 합의가 지켜지고 있지 않다. 위에서 살펴본 다자 정상회의 제도화의 7가지 지표를 기준으로 한·중·일 3국 정상회의를 평가해보면 제도화의 수준이 매우 낮다는 점을 명확히 파악할 수 있다. 첫째, 한·중·일 정상회의의 목적 및 역할은 명확하게 규정되어 있지 않으며 매우 포괄적으로 설정되어 있다. 2003년 채택된 “한·중·일 협력 증진에 관한 공동선언”은 3국 협력의 목적을 ‘동아시아 협력 강화, 지역, 세계 평화와 번영 수호를 목적’으로 제시하고 있고, 2008년 채택된 “한·중·일 동반자 관계를 위한 공동성명”은 ‘3국간 협력이 개방성, 투명성, 상호 신뢰, 공동이익 및 문화적 다양성에 대한 존중 등의 원칙’하에 이루어 질 것이라고 규정하고 있다. 이와 같이 3국 정상회의에서 도출된 3국 협력에 관한 주요 공식문서들은 3국 정상회의의 목적이나 역할을 매우 포괄적이고 모호하게 규정하고 있다. 한·중·일 3국의 외교적 갈등은 정상회의 중단을 야기한 상황적 요인인 것은 사실이나, 보다 넓게 제도적 차원에서 보면 3국 정상회의가 다자외교 장치로서 상설화되어 있지 않고, 정치적 상황과 외교적 변수에 따라 언제든지 임의적으로 중단될 수 있을 정도로 제도적 기반이 미약하다는 점도 간과할 수 없다. 한·중·일 3국 외교관계의 부침에 상관없이 3국 정상회의의 정례적 개최가 하나의 독립적 외교 제도로서 확립되어 있다면, 3국 간 외교적 갈등이 존재하더라도 한·중·일 3국 정상회의의 제도적 틀은 유지될 수 있다. 한·중·일 정상회의가 보다 강화된 다자 정상회의 제도로서 발전하기 위해서는 3국의 정치적 일정이나 외교관계의 부침에 영향 받지 않고 정례적으로 개최될 수 있도록 정상회의 그 자체가 일정한 자율성을 지니도록 해야 한다. 한·중·일 정상회의 보다 참가국의 규모가 더 큰 G20 정상회의, APEC 정상회의, ASEAN+3 정상회의, 동아시아정상회의(EAS)와 같은 제도화된 다자 정상회의는 회원국의 국내적 사정이나, 회원국 간 외교 관계의 부침에 상관없이 정기적으로 개최되고 있다. 한·중·일 정상회의도 이러한 제도적 자율성을 확보하기 위한 노력이 필요하다. 첫째, 한·중·일 정상회의가 보다 강화된 다자 정상회의 제도로서 발전하 기위해서는 3국의 정치적 일정이나 외교관계의 부침에 영향 받지 않고 정례적으로 개최될 수 있도록 정상회의 그 자체가 일정한 자율성을 지녀야 한다. 이는 앞서 제시한 다자 정상회의 제도화의 일곱 가지 기준에서 보다 제도화 되어야 한다는 것을 의미한다. 한·중·일 정상회의보다 참가국의 규모가 더 큰 G20 정상회의, APEC 정상회의, ASEAN+3 정상회의, EAS와 같은 기존의 정례화된 다자 정상회의는 회원국의 국내적 사정이나, 회원국 간 외교적 관계의 부침에 상관없이 정기적으로 개최되고 있다. 한·중·일 정상회의도 이러한 제도적 자율성을 확보하는 외교적 노력이 필요하다. 둘째, 역사, 영토 및 지정학적 경쟁으로 인한 3국 간 갈등이 해결되기 전에는 한·중·일 3국 정상회의의 재개가 불가능하다는 인식에서 벗어날 필요가 있다. 한·중·일 3국 간 갈등해소 방안으로 역사 및 영토갈등에 대한 모라토리엄 선언, 정치외교적 사안과 경제협력 등 다른 사안을 분리하여 접근하는 방안 등이 제안되고 있으나, 이는 일시적인 미봉책일 뿐 한·중·일 정상회의의 제도화를 위한 해결책은 아니라고 판단된다. 아울러, 정상회의 개최가 당장 어렵더라도 한·중·일 3국 간 분야별 각료급 회의를 활성화하여 3국 협력의 모멘텀을 유지하고, 정상회의 개최를 위한 환경을 조성하는 노력이 긴요하다. 대부분의 제도화된 다자 정상회의는 면밀히 구축된 분야별 각료급 회의 네트워크를 하부조직으로 두고 있다. G7의 경우, 분야별 각료급 회의가 촘촘히 형성되어 있어 정상회의를 떠받치는 제도적 기반으로서 역할을 하고 있다. 한·중·일 3국 정상회의도 분야별 각료급 회의체가 구성되어 운영되고 있으나 아직은 체계화되어 있지 않다. 3국 정상회의의 제도적 기반 구축 노력의 일환으로 분야별 각료급 회의를 확대하고, 보다 정례적으로 개최하여 3국 정상회의의 정책 네트워크를 강화할 필요가 있다. 마지막으로, 3국 협력 사무국을 제도적으로 강화하여 3국 협력을 위한 실질적 사무국 역할을 할 수 있도록 해야 한다. 한·중·일 협력 사무국은 3국 협의체의 운영 및 관리를 지원하고, 협력사업의 발굴과 이행을 촉진함으로써, 3국 간 협력관계를 더욱 증진시키는 것을 목적으로 설립되었다. 둘째, 3국 간 상존하는 외교적 갈등에도 불구하고 3국 정상회의가 규칙적으로 개최될 수 있는 제도적 환경을 구축하는 것이 필요하다. 이를 위해 서는 3국 간 정치적 갈등을 3국 정상회의 개최의 변수 또는 조건으로 볼 것이 아니라 환경적 상수로 상정하고 3국 정상회의 제도화를 모색하는 인식의 전환이 필요하다. 셋째, 한·중·일 3국 간 분야별 각료급 회의를 활성화하여 3국 협력의 모멘텀을 유지하고, 정상회의 개최를 위한 환경을 조성하는 노력이 필요하다. 3국 정상회의의 제도적 기반구축의 일환으로 분야별 각료급 회의를 확대하고, 보다 정례적이고 체계적으로 개최하여 3국 정상회의의 정책 네트워크를 보다 강화할 필요가 있다. 마지막으로, 3국 협력 사무국을 제도적으로 강화하여 3국 협력을 위한 실질적 사무국의 역할을 할 수 있도록 해야 한다. 장기적으로는 3국 협력 사무국이 3국 정상회의의 실질적 준비기관으로 자리매김하도록 보다 자율성을 보장하고, 3국 간 조정기능을 강화하는 방향으로 제도화할 필요가 있다.