냉전 시기 전통적 중견국 외교의 특징과 냉전 종식 이후 2세대 중견국이 직면한 변화 및 글로벌 이슈를 통한 새로운 외교적 기회 doc_id PCY_201506230910333681_3

21세기 글로벌 정치가 중견국 외교에 유리할 수 있는 조건은 중견국 외교 가 다루어야 할 이슈에 있다. 20세기 후반에 중견국 외교가 두각을 나타낼 수 있었던 것은 역설적으로 미-소 냉전 상황이 제공한 국제사회의 뚜렷한 구분선 덕택이었다. 중견국들은 국제체제의 안정적 관리를 목적으로 개별 적으로 활동하면서, 특정 사안(mission)에 집중할 수 있었다. 이들 중견국 이 중재, 조정 및 합의 도출 역량을 발휘한 분야는 이스라엘-팔레스타인분 쟁(노르웨이, Oslo Accords I & II, 1993, 1995), UN 평화유지군(스웨덴, 캐나다), 지역안보/신뢰구축(핀란드, Helsinki Accord/CSCE, 1975), 비확 산(호주, 원자력물질 수출 통제)이었다. 중견국 외교에 대한 현대적인 개념화는 냉전 시기의 지정학적인 긴장을 배경으로 하고 있다. 그리하여 냉전적인 양극체제가 중견국 외교에 미친 영 향에 대해 두 가지 설명이 존재한다. 하나는 냉전이 중견국 외교에 유리하 였다는 입장이고, 다른 하나는 냉전이 중견국 외교에 불리하였다는 입장이 며, 각각은 냉전 종식이 중견국 외교에 미친 영향에 대해서 당연히 정반대 입장을 내놓는다. 냉전 기간에 중견국의 중요성이 제고되었다는 입장은 냉전 시기에 국가들의 구분선, 국제사회를 분열시키는 이슈가 분명했고 중견국들이 이러한 상황을 이용할 수 있었기 때문이라고 본다. 중견국들은 2차 세계대전 이후의 세계질서의 성격상, 초강대국의 직접적인 대결이 가능한 양극체제로부터 나오는 긴장과 갈등을 예방하고 관리할 수 있는 방법과 수단에 관심을 두어야 했다. 그리하여 냉전시기에 중견국들은 국제적 논쟁에서 명백하게 소련이나 미국 편을 들기를 거부하는 데에서 외교적 틈새를 발견하였다. 그들은 적대적인 초강대국의 상반된 정책을 수용하는 데에서 상대적인 자율을 행사하였다. 비동맹운동은 미국과 소련 사이의 지정학적 갈등에 대한 중견국들의 대응의 결과라고 할 수 있다. 또한 중견국들은 실용주의와 양측과 일할 수 있는 능력에 대한 평판 때문에 효과적인 규범기획자일 수 있었다. 위와 반대로 냉전은 중견국 외교에 불리하였으며 초강대국 긴장 완화와 궁극적으로 냉전 종식이 중견국 행동주의에 더 유리하였다고 보는 의견도 있다. 홀브라드(Holbraad)는 중견국이 활동할 수 있는 체제적 환경의 변화는 1962년 쿠바 미사일 위기 이후에 초강대국 미국과 소련 사이에 점진적인 긴장완화에서 시작되었다고 주장한다. 국제체제 내 초강대국 사이의 협력적인 관계가 중견국이 중재 역할에 적극적일 수 있는 길을 열어주었다는 것이다. 그리고 1970년대에 신국제경제질서(NIEO: New International Economic Order)에 대한 요구에 반영된 글로벌 경제의 혼란은 중견국 행동주의와 중재에 새로운 범위를 제공했다. 더 나아가서 1980년대 중반부터는 미국과 소련 사이의 긴장이 완화되기 시작하여 1989년 베를린 장벽의 붕괴로 절정을 이루었다. 국제체제에서 이러한 중요한 전환은 초강대국 사이에서 중심적인 전략적 균형에 대한 우려를 감소시키고, 국제 어젠다의 위계질서에 영향을 미치고, 중견국에게 적극적인 정책을 펼칠 수 있는 새로운 자유를 제공한 것이다. 중견국이 다자제도를 통해서 규범을 촉진할 수 있다는 관념은 최소한 부분적으로 국제사회 또는 기본 가치에 대해 공유된 인식에 의존한다. 공유된 인식은 독자적으로 영향력을 행사하기에는 불충분한 능력을 갖고 있는 중 견국들이 협동할 수 있는 근거를 제공한다. 캐나다, 호주, 노르웨이, 스웨 덴, 핀란드로 구성된 전통적 중견국 또는 ‘1세대 중견국’에게는 이 분석이 해당된다. 이들은 공통적으로 서구 전통을 갖고 있으며, 공유된 인식과 유사한 행태에 의존하여 미-소 냉전 시기에 국제체제의 안정적 관리를 목적 으로 개별적으로 중견국 외교를 수행하였다. 그런데 전통적인 중견국들의 영향력이 감소하고 있고, 새로운 중견국이 등장하는 21세기에 중견국들이 국제사회 전체를 통해서 규범을 촉진하는 데에 시각을 공유할 수 있을지 의문이다. 위의 입장은 역으로 전통적인 중견국의 행동주의를 촉진한 환경이 냉전 종식과 함께 사라졌음을 내포한다. 냉전의 분명한 지리적 구분선이 없어진 상태에서 중견국들은 그들이 수행해 온 일관된 틈새를 발견하는 것이 어려워졌기 때문이다. 중견국들은 자신들이 자본주의에도, 공산주의에도 속하지 않았기 때문에 국제사회 전체에 혜택을 줄 수 있는 규범을 촉진할 독특한 능력을 갖고 있다고 자신들을 소개해 왔다. 그러나 냉전 종식으로 정치적, 지리적 구분선이 더 이상 분명하지 않게 되었고, 중견국들은 중재라는 자신들의 익숙한 행동을 하기가 어려워졌다. 중견국들은 지배적인 국가의 지지자, 경우에 따라서는 반대자(counterfoil)로 행동했다. 그리고 중견국으로 여겨지는 국가들은 과거보다 덜 단결하게 되어 국제 규범을 촉진할 수 있는 능력도 상실하였다. 냉전 시기에 규범적인 목표를 달성하기 위해 중견국들이 항상 단결하였던 것은 아닐지라도, 탈냉전 시기에 잠재적인 중견국들 사이에 나타난 분열은 중견국들이 국제관계에서 독특한 그 무엇인가를 제시할 수 있다는 관념을 잠식하였다. 21세기의 중견국은 ‘2세대 중견국’으로 분류된다. 앞에서 중견국을 지명하는 과정에서도 보았지만, 잠재적인 ‘2세대 중견국’ 명단은 너무 길어 서 실제로는 무의미할 수 있다. ‘2세대 중견국’은 세계의 모든 지역에서 오며 다양한 역사, 정치적 배경을 갖고 있다. 이들 국가들은 외교, 다자제 도의 역할, 또는 공유된 규범에 대한 가치에 대한 기본 관념이 다르므로, 공통의 정책 전망을 갖고 있다고 선험적으로 가정할 이유가 없다. 둘째, 이들 국가들이 단결되어 있고 국제사회에서 규범을 촉진할 수 있도록 위치되어 있다고 가정할 이유가 없다. 새로운 중견국들은 전통적인 중견국들이 중견국 외교의 효과성을 발휘하는 데에 가졌었던 최소한의 공통성을 달성하는 데에 실패할 수 있다. 새로운 중견국 그룹은 규범적인 목표를 달성하기 위해서 독특한 외교 접근법을 제공하고 그들의 지위를 수단으로 삼는 데에 덜 단결되고, 그러나 국가 이익과 단기적 계산에 따라 외교적 결정을 수시로 변화시키는 국제적인 그룹이 될 수도 있다. 셋째, 규범에 대한 개념화가 중견국에게 갖는 중요성을 인정할 때에, 새로운 중견국 그룹은 그들의 존재감을 표시하기 위해 현대 국제정치에서 규범 자체를 검토할 필요를 제기할 수 있다. 반면에 21세기에 중견국 외교의 대상 이슈는 특정 국가에 관련된 사안 보다는 통상, 기후변화, 개발협력 등 글로벌 이슈이다. 기후변화, 빈곤, 질병, 자원 고갈 등은 강대국의 능력으로도 해결하기 어려운 이슈들이다. 그리고 이들 글로벌 이슈들은 규범 창출(rule-making)과 관련된 경우가 대부분이고 그리하여 새로운 글로벌 질서 구축과 연결되어 있다. 글로벌 질서 지배를 놓고 경쟁하는 강대국들은 개별 이슈와 지역 차원에서 비강대국의 기여와 지지를 필요로 한다. 그리고 글로벌 이슈들은 물리력을 적용하여 해결될 수 없고, 네트워크권력과 연성권력이 문제 해결에 더 효과적일 것이다. 중견국은 네트워크권력과 연성권력을 보유하고 있으므로 글로벌 이슈에서 기획가적인 역할(entrepreneurship)을 할 수 있는 기회가 열리고 있다.