중견국 외교 패러다임의 중요성과 한국의 중견국 외교 실현 기제로서 MIKTA의 역할 및 지속 가능성을 위한 전략적 방향 doc_id PCY_201506230910333681_4

중견국들은 중국의 부상의 결과를 결정할 국제체제를 재형성하는 데에 중요한 역할을 할 것이라는 의견도 있다. 중국의 부상에서 중견국은 이중 역할을 수행할 것이다. 하나는 중견국이 국제체제의 변화를 측정하는 기준이 되어 왔듯이 중견국의 외교 행태는 중국의 부상이 어디로 가고 있는지 알려주는 기능을 할 수 있다. 국제정치의 영향력있는 대리자로서 중견국들은 중국의 부상이 진전되는 방식을 조정하고 방향을 재설정할 잠재력을 갖고 있다. 중국의 부상에 대한 중견국들의 대응은 단순히 재정렬이 아닌, 질서있는 국제체제를 유지할 수 있는 자율적이고 다방한 구상으로 독특한 중견국 경향(과 역량)을 보여줄 수 있다. 다른 하나는 중견국들은 국제체제에서 독특한 지위의 결과로 중국의 부상으로부터 유사한 경제, 안보, 정치적 도전을 받고 있다. 물질적 능력 때문에 약소국보다는 중국이 원하는 것에 관해 이의를 더 제기할 수 있고, 그러나 중국의 영향력을 일방적으로 균형을 맞출 수 있는 능력은 강대국보다 부족하기 때문에, 중견국은 그들의 선호를 강대국과 차별화하기 위해서 동류국가들과 연합을 형성하는 것을 강조하면서 외교적 수단에 의존할 것이다. 2008년 금융위기 이후 미국의 패권이 쇠퇴하고 권력이 광범위하게 분산되고 있음에도 불구하고 미국은 여전히 다극체제를 강화하는 근본적인 이동에 불편해 하고 있다. 국제 문제에 대한 미국의 광대한 개입주의에 국내적 제약이 있는 상태에서, 중견국과의 관계 강화에 기초한 전략은 미국의 외교정책에 유용한 기초를 제공할 수 있다. 2008년 이후의 환경에서 미국은 더 많은 파트너와 거버넌스 권위와 글로벌 공공재 제공 부담을 공유할 명백한 제도의 타협을 통해서 이슈별로 권위 행사를 지속할 수 있을 것이다. 그런데 미국은 지정학적 요소를 중요시하는 외교정책 전통에서 협력국가를 선택함에 있어서 중견국 관념보다는 지역 차원에서 우월한 지역 강대국(regional powers) 관념에 의존할 수 있다. 지역 차원의 강대국은 세계 차원에서 중견 또는 강대국 지위를 가질 수 있고, 그 반대 상황, 즉 세계 차원의 중견국은 지역 차원의 강대국일 수 있다고 보기 때문이다. 한 국가의 외교 패러다임은 국가의 역사적 발전에 맞추어 변화하기 마련이다. 건국 이래 한국의 외교 패러다임은 한반도의 평화와 안정, 경제발전이라는 국가 목표에 부합하도록 설정되어 있었고, 그러한 외교 패러다임은 실제로 한반도의 안정과 한국이 세계 20대 경제대국으로 도약하는 데에 유용하였다. 그리고 그러한 성공에 힘입어 한국의 국익이 다변화되었을 뿐만 아니라 다변화된 국익의 실현에 필요한 능력도 축적하였다. 한국의 발전 상태를 반영하여 이명박 정부는 한국의 외교적 열망을 ‘글로벌 코리아(Global Korea)’ 청사진에 담아 세계와 소통하였다. 2013년에 출범한 박근혜 정부도 “세계 평화와 발전에 기여하는 책임있는 중견국으로서의 역할”을 표방하면서 중견국 외교를 한국 외교의 패러다임으로 공식 선언하였다. 이러한 흐름 속에서 2013년 9월에는 한국의 중견국 외교 패러다임의 작동을 상징적으로 보여주는 변화가 있었는데, 그것은 ‘믹타(MIKTA: Mexico, Indonesia, Korea, Turkey, Australia)’라고 명명된 한국이 주도적으로 참 여하는 비공식(informal) 중견국 협력체의 출범이다. MIKTA는 68차 UN 총회를 계기로 멕시코, 인도네시아, 한국, 터키, 호주 5개국 외교장관의 합의로 출범하였는데 한국에게는 중견국 외교 패러다임의 공식화 후에 달성한 첫 번째 성과이다. MIKTA의 상징성에도 불구하고 MIKTA가 한국의 중견국 외교의 전부는 아니며, MIKTA를 한국의 중견국 외교와 동일시할 것도 아니다. MIKTA는 한국의 중견국 외교 패러다임의 일부이며 실행 기제의 하나이다. 그렇지만 MIKTA의 상징성 때문에 MIKTA의 성패가 현 정권을 넘어서 중견국 외교를 한국의 장기적인 외교 패러다임으로 정착시키는 데에 영향을 미칠 수 있음을 부인하기 어렵다. MIKTA의 성공은 그만큼 중요한 반면 그 성공이 자동적으로 달성되는 것이 아니므로, MIKTA가 성공할 수 있게 하는 준비가 필요하다. 이렇듯 MIKTA는 글로벌 차원에서 상징적 중요성을 갖고 있지만 MIKTA의 진정한 중요성은 MIKTA가 비공식 협의체로서 실질적인 성과를 기록하고 장기 존속할 때에 확인될 것이다. 비공식 협의체(IIGO: Informal Intergovernmental Organization)는 조약이나 상설사무국을 설치하지 않은 상태에서 제한된 수의 국가들이 정기적인 회합을 통해서 국제 협력을 유지하는 것으로 정의된다. IIGO는 기존 거버넌스의 무기력 또는 불만을 우회하기 위해 설립되는 경우가 많다. 1945년 이후에 다양한 목적을 위해 다수의 IIGO가 설립되었고 또한 유명무실해졌다. IIGO중에서 가장 성공적인 예는 G7인데, G7은 상설화하지 않은 상태로 40여년을 존속하면서 전세계적인 영향력을 발휘하였다. 그러나 서구의 전반적인 쇠퇴와 함께 G7의 전세계적인 영향력이 감소하는 추세이다. 이에 반해 2009년에 출범한 BRICS는 좋은 대조를 이룬다. BRICS가 G7처럼 성공적일지를 예단하는 것은 시기상조이나, BRICS는 부상하는 신흥개도국으로 구성되어 있고 G7을 벤치 마킹하면서 전세계적인 영향력을 획득하고 있다. MIKTA는 IIGO 정의에 정확히 부합한다. 그런데 IIGO로서 MIKTA가 다른 IIGO처럼 유명무실해질 위험을 배제할 수 없다. MIKTA는 G7 및 BRICS와 비교하여 구조적인 취약성을 갖고 있고, 국제체제에서 그들의 구조적인 한계 때문에 초강대국 또는 일반적인 강대국만큼 영향력을 보유하고 있지 않다. MIKTA는 중견국 IIGO로서 유명무실해질 위험이 더 크다고 볼 수 있다. MIKTA의 유명무실화는 한국을 포함한 MIKTA 각국의 중견국 외교 패러다임의 유명무실화로 이어질 수 있다. 그러므로 MIKTA는 중견국 외교와 지속 가능성을 동시에 달성하는 전략을 강구해야 한다. MIKTA의 지속 가능성과 효과적인 리더십은 다음의 전략으로 부분적으로 가능할 것으로 보인다. 다른 한편, MIKTA는 합의에 기초한 정책결정을 우회할 수 있는 동류연합이 이미 존재하거나 새로이 만들어진 제도적 프레임워크 내에서 ‘신속 외교(fast-track diplomacy)’ 구사가 가능할 수 있는 의제를 선택하여 성공 확률을 높일 수 있다. 신속 외교는 구체적인 목적에 헌신하는 연합이 필요한 다수를 구성할 수 있고, 합의를 추구하기 보다는 신속한 내부 절차에 의해 그 제안을 신속히 통과시킬 수 있는 경우이다. 그 예는 UN 평화유지군에서 발견된다. UN에서 새로운 제안은 초강대국을 포함하는 회원국들의 안보와 주권에 대한 우려에 의해서 자주 중단되었었는데, 덴마크가 이끄는 중견국 연합은 신속 외교를 이용하여 UN의 평화유지 활동을 위한 ‘신속대응여단 (SHIRBRIG 1996-2009: Standby High-Readiness Brigade)’ 설치에 성공한 바 있다. 그러한 의미에서 MIKTA는 글로벌 이슈에 대해 중간 범위(middle-range) 해결책을 제시하거나 중간 범위의 이슈를 선택하여 리더십을 보이는 전략을 선택해야 한다. 글로벌 이슈는 정치, 경제, 환경, 기술, 문화가 복합적으 로 얽혀 있고 다양한 측면을 갖고 있다. 그러한 글로벌 이슈에 대한 중간 범위의 해결책이란 글로벌 이슈의 특정 측면에 대한 해결책을 의미한다. 중견국 외교를 흔히 ‘틈새 외교(niche diplomacy)’라고 칭하지만 어디에 틈새가 있는지, 무엇을 틈새로 보아야 하는지 아무도 언급하지 않았다. 복합적인 글로벌 이슈의 특정 측면에 대한 해결책 제시를 목표로 삼는 것이야 말로 틈새일 수 있다. 복합적인 글로벌 이슈의 특정 측면에 대한 해결책 제시는 성과를 내기에도 상대적으로 용이할 수 있다. MIKTA가 지속성을 확보하는 전략은 글로벌 리더십을 보이는 것이고 그렇기 위해서는 전략적인 의제 선택이 필요하다. MIKTA의 지속성, 글로벌 리더십, 그리고 전략적인 의제 선택은 선순환 관계에 있다. MIKTA에게 전략적 의제 선택이 중요한 이유는 MIKTA는 글로벌 이슈을 온전히 짊어지고 해결할 능력이나 국제적 준수를 강요할 수 있는 레버리지를 결여하고 있기 때문이다. 국가 안보, 특히 초강대국의 국가 안보나 경제적 이익과 연결되어 있는 이니셔티브를 추진할 때에 MIKTA의 이니셔티브는 국제적 지지를 획득하지 못할 수 있다. 과거에 중견국들이 미국의 반대에도 불구하고 중견국이 선호하는 조치들을 제도화하는 데에 성공한 예도 있다. 그러나 이러한 성공의 대부분은 그들이 미국의 근본 이익과 반대되지 않았던 특정 영역에 한정되어 있었기 때문에 가능했다. 그리고 이것은 다른 약소국과의 관계에서도 마찬가지이다. 약소국들은 국가 안보보다는 국내정치에의 영향으로서 주권 잠식에 민감하다. 외부로부터의 이니셔티브는 현지화(localization), 즉 관련 당사자들에게 수용되고 현지 관행에 접목될 수 있을 때에 더 효과적이다. MIKTA는 다양한 지역과 국가의 정치적 우려를 고려하여 이니셔티브를 선택할 필요가 있다. MIKTA는 그것이 활동하는 국제체제와 분리될 수 없다. MIKTA의 성공은 미-중 G2 시기에 국제체제에서 전반적인 구조적 권력 배분에 의해 영향을 받을 것이다. 이것은 달리 말해서 MIKTA가 강대국, 특히 미국과 중국의 인정 또는 최소한 암묵적인 동의 없이는 성공할 것같지 않다는 의미이며, 그리하여 MIKTA는 미국과 중국으로부터 글로벌 거버넌스에서 파트너로서 인정을 획득하는 조치를 취해야 한다. 미국과 중국으로부터 협력 파트너로서의 인정은 글로벌 무대에서 MIKTA의 가시성을 높이고, MIKTA의 이니셔티브에 비중을 실어줄 뿐만 아니라 MIKTA의 활동 범위를 확장시켜주는 효과를 가질 것이다. 미국과 중국은 이미 MIKTA의 존재를 인지하고 있을 수도 있지만 미국과 중국이 인지하고 있는 것만으로는 부족하다. MIKTA는 협력 파트너로서 미 국과 중국의 외교정책 채널에 자리잡고 있어야 하며, 그렇게 되기 위해서는 MIKTA 측에서 적극적으로 미국과 중국에 접근해야 한다. MIKTA는 무조건적인 현상유지도, 불확실한 변경도 아닌 기존 국제질서의 근본 구성요소를 유지하면서 새로운 상황에 맞게 글로벌 거버넌스를 향상시키려는 존재임을 미국과 중국에 적극적으로 설명할 필요가 있다.