공공기관 경영평가제도의 현황과 한계 및 책임경영과 효율성 제고를 위한 평가체계 개선 방안 doc_id PCY_201506250904418751_17

공공기관은 소유권을 행사하는 것이 공적 부문이기 때문에 사기업과는 달리 기관의 소유와 운영에 있어 “국민-정부-공공기관”으로 이어지는 복잡한 주인-대리인 문제(principal-agent problems)가 발생한다. 따라서 이러한 문제점을 극복하기 위하여 다양한 공공기관 관리정책이 도입되어 왔으며 가장 기본적인 것이 공공기관의 경영성과를 평가하는 제도이다. 이러한 공공기관에 대한 평가제도는 공공기관의 책임경영체제를 확립하고 기관의 경영합리화를 통해 대국민 서비스를 증진하려는 것에 목적을 두고 있다. 공공기관을 대상으로 한 평가제도의 가장 대표적인 것은 ‘공공기관 경영평가제도’인데 동 제도는 1984년 도입되어 30여년 동안 운영되어 오고 있다. 동 제도는 기관간 경쟁을 유발하고 지속적인 경영혁신을 유도하여 기관의 경영효율성 제고에 기여한 측면도 있지만 공적소유권 행사를 통해 투입·통제 중심의 평가제도가 설계되어 운영되어 온 측면도 있다. 공기업의 경우 민간과 업무영역이 중첩되어 경합하는 경우도 있는 등 시장지향적 특성이 강하므로 공공성 못지않게 수익성도 매우 중요하며, 특히 시장형 공기업의 경우 주요 사업의 성과를 측정할 때 해당 사업의 수익성이 중요한 기준이 된다. 반면 기타공공기관의 경우 수행하는 사업들을 수익성으로 측정하기 곤란한 경우가 많으므로 해당 공공기관의 사업성과를 객관적으로 측정할 수 있는 지표를 개발하는 것이 중요한 문제이다. 최근 논란이 되고 있는 국립대병원에 대한 경영평가를 예로 들면 국립대병원 진료사업에 대해 수익성을 중심으로 평가할 경우 공공의료의 본질을 훼손하고 국립대병원의 공공성을 약화시킬 수 있다는 우려가 있었다. 또한 교육부가 국립대병원의 진료사업을 평가할 수 있는 전문성을 갖추고 있는지에 대한 논란도 있었다. 이러한 논란 끝에 국립대병원의 경우 주요사업에 대한 평가는 기존에 하고 있는 평가들로 대체하도록 평가편람이 확정되었는데, 앞서 설명하였듯이 이러한 성과지표 대부분은 인증을 받으면 만점이고 그렇지 않으면 0점을 받는 구조로 설계되어 있다. 이러한 평가지표는 사실상 변별력이 없어 피평기관들이 성과달성을 위해 노력할 유인을 제공하지 못하며, 병원들이 수행하는 진료사업 등의 공공성에 대해서도 객관적으로 평가할 수 없다. 현재 우리나라의 공공기관에 대한 평가체계는 ‘공기업’과 ‘준정부기관’에 대해서는 기획재정부의 ｢공공기관 경영실적평가｣와 ｢기관장 경영성과협약 이행실적 평가｣가 이루어지고, ‘기타공공기관’에 대해서는 주무부처의 ｢기타공공기관 경영평가｣가 이루어지는 방식으로 운영되고 있다. 현재 공공기관 평가제도를 보면 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣의 제정취지인 자율경영과 책임경영체제가 조화되는 것이 아니라 공공기관에 대한 책임성만을 강조하는 경향이 강한데, 자율부여와 책임경영이라는 경영평가제도 본래 취지에 맞게 평가체계를 개선해 나가는 것이 필요하다. 우선 정부 권장정책 이행실적을 평가지표에 포함시키는 것은 불가피한 측면이 있으나 공공기관의 경영성과를 평가하려는 평가의 본래 목적을 흐릴 수 있는바, 평가비중을 낮추거나 경영평가가 아닌 각종 지침 등을 통해 별도로 관리하는 것이 필요하다. 또한 공운위의 독립성과 자율성을 강화하는 것이 필요한데, 공동위원장 체제와 분과위원회 설치 등 최근 발의된 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣ 개정안의 주요내용을 긍정적으로 검토해 볼 필요가 있으며, 장기적으로는 공운위의 독립기구화에 대해서도 논의해 볼 필요가 있다. 다음으로 경영평가의 궁극적 목적인 평가를 통한 대국민 서비스 증진을 위해서는 평가결과의 환류를 통한 컨설팅 기능에 초점을 맞추어야 하는데, 이와 관련하여 국가과학기술연구회의 임무중심형 기관평가의 ‘중간컨설팅평가’를 참조할 필요가 있다. 동 제도는 ‘종합평가’는 3년 주기로 시행하되 임기 중반에 ‘중간컨설팅평가’를 시행하여 중간성과 목표달성도를 확인·점검하고 향후 추진방향에 대해 기관별로 8~10명의 전문가가 컨설팅을 실시하는 것이다. 또한 평가전문성을 위해 평가단임기제나 평가전담기구를 도입하는 것도 다른 나라의 사례를 참조하여 고려해 볼 필요가 있다. 현재 경영실적평가는 1년 주기로 이루어져 단기적 목표에 치중하게 되고 피평가기관의 부담도 과다하므로 국과연의 3년 단위 임무중심형 평가방식 사례를 참조하여 경영실적평가에의 도입가능성을 검토하되, 그 과정에서 기존의 “기관장 경영성과협약 이행실적 평가”와 통합하여 평가함으로써 피평가기관의 평가부담을 줄일 필요가 있다. 공공기관 부채는 각 주무부처의 관련 사업 수행을 위해 발생하는 측면이 있다. 따라서 정책사업으로 인한 과도한 부채 증가는 해당 주무부처의 평가에 반영하는 등 공공기관의 부채 증가에 대한 관리 감독 책임을 공공기관과 함께 해당 주무부처로 확대하는 방안을 마련할 필요가 있다. 이를 통해 향후 정부가 정책사업의 재원을 공공기관의 부채를 통해 과도하게 조달하는 것을 미연에 방지할 수 있어야 한다. 2014년 말 현재 공공기관의 총 부채 520.5조원 중 한국토지주택공사를 비롯한 국토교통부를 주무부처로 하는 공공기관의 부채가 219.4조원으로, 전체 공공기관 부채의 42.2%를 차지하고 있다. 그 뒤를 이어 산업통상자원부 소관 공공기관의 부채가 179.9조원으로 전체의 34.6%를 차지한다. 그러나 국토교통부 소관 공공기관의 2014년 부채는 한국토지주택공사의 부채 감축 등에 따라 2013년 말 대비 3.2조원 감소한 반면, 한국전력공사, 한국가스공사 등이 속한 산업통상자원부 소관 공공기관의 부채는 지속적으로 증가하고 있으며, 2014년 말 부채도 2013년 말 대비 7.9조 원 증가하였다. 공공기관 구분회계제도는 기획재정부가 2013년 12월 발표한 ｢공공기관 정상화 대책｣의 일환으로 공공기관 부채 발생에 대한 책임성과 투명성을 강화하기 위해 도입한 것이다. 이에 시범도입기관으로 지정된 한국전력공사, 한국가스공사, 한국토지주택공사, 한국철도공사, 한국수자원공사, 예금보험공사, 중소기업진흥공단의 7개 기관이 2014년 말 해당 구분회계 정보를 발표하였으며, 향후 기타 중앙 및 지방공공기관에도 구분회계 제도가 확대 실시될 예정이다. 본 평가에서는 상기 7개 시범도입기관의 구분회계 결과를 분석하였다. 기획재정부는 상기 7개 기관의 구분회계 사업 단위를 기관 고유사업과 정책사업, 정부대행 ･ 위탁사업으로 분류하였다. 이에 따른 7개 기관의 2014년 말 고유사업 부채는 7개 기관 총 부채의 75.6%(280.98조원)으로 대부분을 차지하며, 정책사업 부채는 7개 기관 총 부채의 24.0%(89.16조원), 정부 대행 ･ 위탁사업의 부채는 0.4%(1.52조원)의 비중을 차지하였다. 특히 한국전력공사의 경우 2011년 구분회계 최초 도입시점의 구분 재무제표 상 각 사업단위의 자본과 부채가 동시에 배분되었다. 이는 구분회계 도입의 주요 목적 중 하나가 부채의 책임소재 규명임을 고려할 때, 구분회계 사업 단위 별로 구분된 부채 규모를 파악하기 어렵다는 한계가 있다. 한국전력공사의 경우 2011년 말의 구분회계 도입 재무제표 확정 시, 자본금, 주식발행초과금 등 자본조달의 원천을 확인하기 어려운 자본금 등의 항목을 간접귀속 부채와 함께 한국전력공사 전체의 [간접귀속 자본금/간접귀속 부채]비율로 구분회계 사업 단위 별로 배부하였다. 즉, 각 사업부 별 자본금 등과 간접귀속 차입금 비율을 전체 구분회계 사업 단위에 동일하게 유지하였다. 이에 2011년 말 기준으로 전체 부채 중 간접귀속 부채의 비율은 한국전력공사 전체로 59.7%이며, 자본 중 간접귀속 부분은 8.1%를 차지하고 있다.