국방개혁 11-30 계획을 통한 상부 지휘구조 개편 및 합동성 강화와 북한 도발에 대한 국가적 억제 태세 확립 doc_id PCY_201508040632370551_5

국방당국은 2010년 두 차례 도발에서 얻은 뼈아픈 교훈을 바탕으로 73개의 과제를 도출하고 ‘국방개혁 11-30 계획’을 발전시켜 2011년 5월 25일 관계법률 개정안을 국회에 제출하였다. 11-30 계획의 목표는 ‘싸워서 이기는 군대’ 육성에 두고, 그 일환으로 합동성 강화, 적극적 억제능력 확보, 국방운영의 효율성 제고를 3대 핵심기조로 삼고 있다. 여기에서는 이 글의 주제와 관련된 상부 지휘구조개편 및 합동성 강화대책을 집중적으로 논의하고자 한다. 먼저, 상부 지휘구조는 일사불란한 지휘체계를 확립하여 군사력 운용의 신속성·효율성·합동성을 극대화할 목적으로 군정·군령을 일원화하였다. 이는 군정·군령의 이원화에 따른 한계와 모순을 극복하고 작전수행의 효율성을 제고하려는 데 기본취지가 있다. 국방당국은 현행 제도의 문제점으로 △각군 최고의 작전전문가인 참모총장이 작전지휘계선에서 제외되어 군별 작전의 전문성이 제한되고, △양병과 용병 기능의 분리로 ‘싸우는 방법대로 편성·장비·훈련 되지 못하는’ 현상이 발생하며, △각군 본부와 작전사의 일부 기능 중첩으로 상부조직의 비대화 현상이 나타나고, △작전에만 전념해야 할 작전부대들이 이중적 지휘관계 속에서 부담이 가중되고 있다고 평가했다. 이와 같은 배경하에 11-30 계획은 3군 병립체제를 유지하는 가운데 합참의장에게는 작전지휘와 직접 관련된 인사·군수·교육 등 일부 제한된 군정기능을 추가로 부여하고 각군 참모총장도 작전지휘계선에 들어와 자군에 대한 군령권을 직접 행사하도록 기획하였다. 여기에서의 핵심은 합참의장의 권한 강화가 아니라 각군 총장에게 8·18 개혁 이전 상태로 군령권을 다시 돌려주어 지금까지 합참의장-각군작전사-작전부대로 이어지던 작전지휘라인을 앞으로는 합참의장-각군 총장-작전부대로 이어지도록 재조정하였다는 데 있다. 상부 지휘구조의 개편은 무엇보다도 각군 작전에 최고의 전문성을 가진 참모 총장들이 현장 작전을 직접 지휘하고 합참의장은 전구 차원의 합동작전에 전념하는 방향으로 합참의장·각군 총장 간의 수직적 역할분담이 이루어져 군사 작전의 효율성과 합동성이 배가(倍加)될 것으로 기대된다. 또한 각군 본부 차원에서 군정과 군령이 통합되면, 양병과 용병의 불일치 현상이 해소되어 ‘싸우는 방법대로 훈련하고 훈련한대로 싸우는’ 전투의 기본개념이 살아나게 될 것이다. 그렇다고 상부 지휘구조의 개편으로 합동성의 내실화가 완결되는 것은 아니 다. 지난 60년간 체질화된 자군 중심주의가 단순한 군제 개선으로 사라지기를 기대할 수 없다. 이에 국방당국은 합참 인력의 3군 균형 편성과 의사결정과정의 공정성 보장, 합동군사대학 창설, 3군 사관학교 통합교육, 3군 간 장교 교환 보직 제도 등 보완대책을 내놓았다. 첫째, 의사결정과정이 특정 군에 의해 지배되지 않도록 △합동참모회의는 현행대로 1인1표제와 전원일치제를 유지하고 △합참의 육·해·공군 장교 편성비율은 2:1:1로 개선하는 한편, △특정 군의 직위는 최소화하고 3군 공통직위를 확대하기로 하였다. 그리고 작전부서와 방위력 개선분야의 주요 직위는 3군 균형 편성으로 작전기획·수행 및 자원배분과 관련된 의사결정과정의 공정성을 보장할 방침이다. 둘째, 합동성 기초교육은 사관생도 시절부터 자군 중심주의에 물들지 않고 국군의 일원이라는 인식을 갖도록 3군 사관학교의 통합교육을 2012년부터 시행하고, 합동성 전문화 교육은 소령 때부터 시행하여 합동전문 인력을 연간 720명에서 1,950명으로 대폭 늘릴 방침이다. 또한 합동전문자격의 기준을 강화하고 진급심사 때 우대하기로 하였다. 넷째, 각군 총장이 작전지휘계선에 들어오면 지휘단계가 합참의장→합참1차 장→각군 총장→각군 1차장→작전부대 로 늘어나 신속한 대응이 어려워진다. 다섯째, 2012년 북한의 강성대국 원년 선포와 한·미·중·일·러의 리더십 교체가 맞물려 있는 안보취약시기에 군의 지휘체계가 변경되면 조직의 안정성이 흔들려 유사시 최상의 전투력을 발휘할 수 없다. 이런 주장 가운데는 일리 있는 것도 있고 단순한 기우도 있는 것으로 보인다. 첫째, 이번 개혁안이 통합군으로 가는 예비단계인 것처럼 오해하는 것도 무리는 아닌 것 같다. 2010년 12월 국방부의 국회 보고자료에 의하면 지휘구조 개편안 중의 하나가 합참(합동군사령부) 밑에 육·해·공군사령부를 두는 것으로 되어 있어 일견 ‘통합군제’와 비슷한 모습을 띠고 있었다. 이것이 군 안팎으로부터 반발을 자초했던 것으로 보인다. 또한 육군 중심 체제로의 변형을 우려하는 해·공군의 입장도 이해할만하다. 역대 합참의장 37명 가운데 단 1명을 제외하고는 모두 육군출신이었다는 사실을 감안하면, 앞으로도 계속 육군출신이 될 것이라고 상정하기 어렵지 않다. 하지만 병력·부대감축 등 개혁의 주요 대상은 해·공군이 아닌 육군이라는 사실도 함께 고려하여 이해득실을 판단하는 인식의 균형이 요구된다. 셋째, 각군 참모총장의 책임이 너무 무거워서 작전지휘를 할 수 없다는 주장은 납득하기 어렵다. 각군 총장에게 군령권이 주어지면 권한과 함께 책임도 늘어나겠지만, 각군의 수장(首長)인 동시에 작전의 최고 경지에 이른 참모총장이 자군 작전을 직접 지휘하고 책임지는 것은 반론의 여지가 없다. 더욱이 합참의장의 업무 부담은 각군 총장에 못지않게 과중하다. 현재 합참의장은 평시작전 통제권 행사는 물론 전력소요기획, 통합방위본부장, 계엄사령관 등의 역할을 맡고 있으며, 앞으로 전작권이 전환되면 한미연합사가 수행하던 모든 전·평시 기능을 도맡아 수행해야 하기 때문에 합참의 업무는 대폭 늘어난다. 이런 뜻에서 군정·군령의 일원화는 장차 팽창할 합참의장의 임무를 각군 총장에게 나누어주어 전구작전과 각군 작전의 효율성을 동시에 제고하기 위한 사전 정지 작업인 것으로 이해된다. 최근 북한이 반복적으로 도발을 위협하고 있으면서도 아직 결행하지 않은 것이 한국이 확고한 대비태세를 구비한 덕분인지 아니면 북한이 일방적으로 자제하고 있는 것인지를 판단하기는 어려우나 2010년 3월 26일의 천안함 폭침과 동년 11월 23일의 연평도 포격에서 볼 수 있듯이 북한은 성공할 가능성이 충분하다고만 판단하면 언제든지 도발할 가능성이 있다. 김정은으로의 권력승계 과정에서 나타날 수 있는 내부 불안을 군사적 도발로 분출할 가능성도 존재한다. 따라서 한국은 한편으로는 남북 간의 긴장을 해소할 수 있는 노력을 지속해야 하겠지만, 다른 한편으로는 북한이 도발할 경우 성공하지 못하거나 이익보다 손해가 훨씬 클 것이라는 점을 북한에게 인식시켜 북한이 도발하고 싶어도 도발할 수 없도록 만들어야 한다. 이것이 바로 억제이론이 지향하는 바로서, 한국은 억제의 유효성 측면에서 군사 및 국가적 대비태세를 점검하고, 미흡한 사항이 발견되면 보완해 나가야할 것이다. 이러한 노력을 통하여 북한의 추가도발을 억제하는 데 성공할 경우 남북관계의 개선이나 평화공존과 통일의 진전도 기대할 수 있을 것이다. 북한의 도발은 군사적 충돌로만 종료되는 것이 아니라 남북관계 전반을 손상 시키면서 통일을 어렵게 만들 수도 있고, 국제정세까지 변화시킬 수 있는 파급력이 있다는 점을 인식하여 한국은 국가 전략적 차원에서 그의 억제에 노력해야 한다. 다양한 도발형태별로 북한의 기도를 무산시킬 수 있는 거부적 능력과 태세를 구비하고, 그것이 실패하였을 경우 북한에 상응한 대가를 치르게 할 수 있는 응징적 태세를 강화할 필요가 있다. 그리고 이러한 거부와 응징을 지원할 수 있도록 한미동맹을 강화하고, 국가와 군의 위기관리체제를 보강하며, 국민의 안보의식을 고양해 나가야 할 것이다. 특히 정부는 북한이 도발로 위협할 때 이것을 단념 및 억제할 수 있는 지략을 발휘하여야 할 것이다. 북한의 도발 징후가 포착되었을 경우 이를 신속하게 전파 및 공유하고, 관련된 요원들이 머리를 맞대고 숙의하여 북한으로 하여금 도발하지 못하도록 하는 제반 대책을 수립하며, 최선의 방책들을 수위에 맞도록 실천해 나가야 한다. 필요할 경우 미국과 중국을 비롯한 국제적 지원을 획득하고, 국민들에 정확한 상황을 설명하고, 단결을 촉구할 수 있어야 할 것이다.