다양한 규제 분야에서 나타나는 이해관계자들의 역할과 상호작용 및 정책결정 과정의 특성 분석 doc_id PCY_201508060605190581_10

고주현(2013)은 EU의 GMO규제가 엄격한 사전예방주의 원칙에 기반하여 수립된 원인과 형성과정을 분석하고 있다. 특히 정책결정과정에 참여하는 행위자와 그들 간의 상호관계, 이익집단 간의 경쟁과 지지연합, 그들의 의사결정을 제약하는 구조적 제도적 측면과 사회전반에서 공유되는 아이디어 신뢰의 차이를 주요 원인으로 제시하고 있다. EU GMO 규제는 다양한 이해당사자가 다양한 이슈분야를 통해 각자의 이해관계를 표현하고 다양한 상호관계가 일어나는 분야로 유럽연합의 정책결정과정을 잘 보여준다. 그러나 본 연구는 GMO 정책결정과정에 참여하는 행위자의 역할을 강조하고 있으나, 다양한 정책결정요인 중 하나로 고려하고 있으며, 정책행위자의 행태가 해당 정책 분야의 역사적 기원, 정책결정과정의 제도적 특수성, 아이디어와 지지연합 등 기타 요소들과의 복합적 상호작용을 통해 예방주의적 GMO 규제정책을 형성한 것으로 분석하고 있다. 본 연구는 정책연구를 수행할 때 이해관계자 행태를 중심으로 가치, 선호, 목표를 제시하고 이해관계자들 간 상호작용도 함께 고려할 필요가 있음을 보여준다. 셋째, 산업가-정부-시민 모형으로써, 국민을 하나의 실체가 아닌 다양한 행위자로 보고 이해관계에 따라 산업가(자본가)와 일반 시민으로 분류하고 있다. 자본가에 의한 규제를 주창한 Marx가 대표적이며, Mills의 ‘Power Elite’, 규제의 포획이론 역시 같은 맥락에서 이해할 수 있다. 전통적인 산업가-정부-시민 모형은 정부를 단순히 중개자 역할로 묘사하고 있지만, 현대 사회에서 정부 관료는 자기 스스로도 이니셔티브를 지닌 의사결정 주체로 볼 수 있다. 넷째, 시민-정부-산업가 모형인데, 현대 사회는 시민-소비자의 시대로 규제 역시 ‘기업을 희생하여 시민을 보호하는 규제’가 양적, 질적으로 발달하게 되었다. 즉, 시민이 규제 주창자가 되어 산업가를 규제하는 모형이다. 대표적으로 공정거래 규제, 사회적 규제 유형이 이에 해당된다. 다섯째, 사업가A-정부-사업가B 모형으로써 국민과 사회 전체를 위한 규제라기보다 사업 경쟁자를 제어하기 위한 규제로 진입규제, 가격 규제 등 경제적 규제 유형이 해당된다. 원자력 안전규제는 원자력 및 방사선시설을 보유한 원자력 사업자를 피규제자로 한다. 시설의 계획부터 설계, 건설, 운영 뿐 아니라 폐기까지의 모든 과정을 검사하여 안전성을 확보하는 것이 원자력 안전규제이기 때문에, 직접적으로 규제를 받는 대상을 피규제자라 한다. 원자력 안전규제의 대상은 크게 원자로를 활용하는 시설 및 업체, 방사선물질을 이용하는 시설 및 업체, 그리고 천연 방사성물질을 이용하는 시설 및 업체로 구분할 수 있다. 원자로 활용 시설에는 원자력발전소, 연구 및 교육용 원자로, 핵연료 주기시설 등이 있으며, 방사선물질 이용 시설은 병원, 비파괴검사업체, 동위원소 생산업체 등이 있다. 이 둘은 원자력안전법에 따라 규제가 이루어진다. 그리고 천연 방사성물질을 원료로 하는 시설에는 광물 취급시설, 음이온 발생 제품 생산업체 등이 있으며, 생활주변방사선 안전관리법에 따라 규제를 받는다. 원자력 안전규제를 통한 가장 큰 수혜집단은 시설이 위치한 해당 지역주민이라고 할 수 있다. 사실상 원자력 사업지역에 거주하는 주민들이 규제로 인한 수혜자인 동시에 사고가 발생하면 엄청난 규모의 위험이 도사리는 원자력에 대한 잠재적 피해자가 될 수 있기 때문에 이들에게 있어서 안전규제는 민감한 사안이며 필수적이라고 할 수 있다. 더욱 넓게는 원자력 안전규제의 규제 수혜자는 국민 전체가 대상이 되기도 한다. 이는 원자력 사업의 안전성 확보는 해당 지역주민은 물론 전 국민의 건강, 경제 등 다방면에 긍정적인 영향을 끼치기 때문이다. 일본 후쿠시마 원전 사고의 예만 보더라도 해당 지역의 주민 뿐 아니라, 일본 전역에 방사능에 대한 영향이 퍼져나가면서 일본 국민들이 고통에 시달려야 했다. 이는 일본 내 뿐 아니라 인접국인 한국, 중국 등을 포함한 세계 전역으로 퍼져나갔다. 2011년 이전에는 원자력 사업이 별다른 사고 없이 안정기를 찾아가는듯했으나, 일본 대지진으로 인한 후쿠시마 원전 사고 소식이 매스컴을 통해 퍼지면서, 기존의 해당 지역 주민들만이 겪는 몸부림에서 범국민적인 것으로 확산되어 나갔다. 또한 한국수력원자력의 비리 또한 여러 방송과 미디어를 통해 보도되면서, 원자력 안전에 대한 의구심과 불안이 증폭되었다. 이는 국민과 해당 지역주민에게 보다 명백하고 신뢰성 있는 안전규제를 기대하도록 여론을 형성시켰다. 원자력 안전규제에 대한 국민들의 관심은 방송과 언론을 통해 크게 증폭되었다고 할 수 있다. 또한 정당과 지역 국회의원들도 원자력 안전에 관한 이슈를 이끌어내어 언론과 시민들의 관심을 제고하기도 한다. 해당 지역 국회의원과 정당은 원자력 관련 지역 주민에 대한 안전성의 문제 해결을 공약으로 내세우기도 하므로 이들의 역할은 정부의 정책 결정 및 방향에 영향을 미칠 수 있으므로 중요하다고 볼 수 있다. 하지만 안전과 에너지 수급에 관한 의견 차이를 좁히지 못하고 엇갈리는 모습을 보여주기도 한다. 안전한 해상운송을 둘러싼 이해관계자들은 크게 다섯 개 그룹으로 나눌 수 있을 것이다. 즉 ① 해상운송의 안전기준을 설정하고 이러한 기준이 지켜질 수 있도록 관리･감독권을 행사하는 중앙정부의 주무부처(해양수산부, 지방해양수산청), ② 해상운송 안전규제정책의 대상자인 선사와 선주를 중심으로 한 해운업계, 중앙정부의 안전규제 업무를 대행해서 집행하는 민간기관으로서 사전적 규제를 담당하는 ③ 한국선급과 ④ 한국해운조합이 여기에 해당한다. ⑤ 해상운송의 안전규제가 제대로 지켜지지 않을 경우 가장 피해를 볼 수 있지만, 정책결정과정에서 충분히 고려되지 않는 다수의 일반소비자 - 여객선의 경우는 일반여객, 화물선의 경우에는 화주 - 를 들 수 있다. 안전규제정책의 대상자로서 해상운송사업을 통해 이윤을 얻고자 하는 해운선사는 규제기준을 완화시키고자 하는 인센티브를 지니고 있고, 동일한 안전규제 하에서도 가능하면 규제기준을 지키지 않는 것이 자신의 이윤을 높이는데 도움이 되는 유인구조를 가지고 있다. 한국해운조합은 해운선사들이 회원으로 가입되어 있는 전형적인 특수 이익집단이다. 이러한 이익집단에게 선박의 운항관리를 맡기면 자율규제나 마찬가지이고 따라서 규제가 느슨하게 집행될 가능성이 높다. 한편, 연안여객선인 세월호 침몰사고 이후 안전한 해상운송을 비롯한 사회적 안전에 대한 관심이 높아졌다. 2014년 4월 16일 인천항을 출발한 연안여객선 세월호는 진도 팽목항 근처에서 침몰했다. 이 사고로 295명 사망하고 9명이 실종되었으며, 이 사고의 수습을 위해 ｢4･16 세월호참사 피해구제･지원 특별법｣(일명 ‘세월호특별법’), ｢정부조직법｣, ｢범죄수익은닉규제처벌법｣(일명 ‘유병언법’)이 제정 또는 개정되었다. 정부는 해양경찰청을 해체하고 국무총리 직속의 국민안전처를 신설하여 해양경찰청과 소방방재청을 그 산하 본부형태로 설치하고 사회부총리를 별도로 두는 정부 조직 개편을 단행했다. 사고 후 수습대책 마련을 위해 2015년 1월 현재 세월호특별법에 따라 국회 차원의 진상조사위원회가 구성되어 활동하게 된다. 특별검사도 실시될 것이다. 세월호 사고는 정부의 ‘규제실패’와 독과점시장구조에 따른 ‘시장 실패’를 적나라하게 보여준 대표적인 안전사고라 할 수 있다. 삼면이 바다인 우리나라에서 해상운송은 대외교역의 중추기능을 담당함으로써 경제적 번영의 견인차 역할을 담당하고 있다는 측면에서 볼 때, 해상운송의 안전 강화는 더욱 중요성을 갖는다고 할 수 있다.