규제정책과정에 영향을 미치는 다양한 요인(이해관계, 이념, 제도)과 유해화학물질 안전규제를 둘러싼 이해관계자 행태 분석의 필요성 및 방법론 doc_id PCY_201508060605190581_6

우선, 규제정책과정에 미치는 이해관계(interest) 요인에 관하여 기존 학자들이 제시해 온 이론적 관점은 크게 규제의 공익이론과 사익이론으로 구분해 볼 수 있다. 규제의 공익이론에서는 규제의 목적과 규제의 필요성을 사회 전체의 공익을 증진시키는 것으로 본다. 불완전경쟁, 공공재, 외부성, 불확실성 등이 있는 경우 민간 자율적으로 운영되는 시장기구가 자원을 효율적으로 배분하는데 실패하게 된다. 이와 같이 시장실패가 존재하여 사회의 비효율성이 야기되는 경우, 정부가 이러한 비효율성을 치유함으로써 공익을 증진시킬 수 있는 규제 개입의 정당성이 인정된다. 여기서 정부는 공익을 추구하는 존재로서 사익을 추구하는 개인의 사욕을 넘어서는 선호 체계를 보유하며, 합리적인 인지 과정을 통하여 무엇이 공익인가를 스스로 판단하고, 그 공익을 달성하기 위한 최적의 수단을 규제 수단으로 선택한다고 전제한다. 다시 말해 공익이론에서는 시장실패 현상 등을 통한 사회의 왜곡 현상이 존재할 경우에, 정부의 주도적인 역할을 통하여 공익을 달성할 수 있다고 본다. 이와 같은 전통적인 규제의 공익 이론에 대하여 사익 이론은 정부의 공익 추구에 있어서 규제가 왜곡되지 않고 순수하게 사회 공익을 달성할 수 있다는 가정에 의문을 제기한다. 사익이론의 관점을 취하는 대표적인 학자인 Stigler(1971)는 규제는 공익을 위한 것이 아니라 규제되는 산업을 위한 것으로 본다. 또한 Posner(1974)는 단순히 생산자의 이익만이 아니라 소비자의 이익을 위해서도 규제가 형성될 수 있다고 보았으며, Peltzman(1976)은 생산자 및 소비자 외에 의회 및 관료 등 규제자의 이익을 위해서 규제가 발생할 수 있다고 주장하였다. Noll & Owen(1983)의 경우에는 규제란 각 이익집단이 자신의 이익을 높이기 위한 노력의 결과로서, 소비자 그룹보다는 생산자 그룹의 이익집단이 결속력이 높고 조직화가 잘 되어 있어 주로 생산자의 이익에 적합한 규제가 발생한다고 보았다. 요컨대 사익이론에 의하면 규제란 관련 이해관계자들의 경제적 인센티브에 의하여 영향을 받으며, 여기서 이해관계자의 의도가 반영되기 위해서는 잘 조직된 이익집단이 필요하기 때문에 압축적이고 잘 조직된 이익집단을 위한 규제 결정과 변동이 발생하는 경향이 존재한다. 한편, 기존의 규제정치 및 정책과정에 관한 이론들은 주로 이해관계의 측면에서 논의되어 왔으나, 규제정책과정의 동태적 메커니즘을 포착하기 위해서는 이념 및 제도 요인의 영향력 역시 중요한 설명변수로 인식될 필요가 있다. 먼저, 이념(idea)적 요인이란 통치이념, 정책이념 등 정책이 지향하는 이념이나 가치의 문제로서, 정책목표의 단계에서 가장 상위단계의 차원에서 목표를 규정하고 한정하며 방향성을 제약하여 정책수단 선택에 영향을 미친다. 정책문제의 본질을 파악하는 정책문제 정의(problem definition) 역시 정치적 이념의 문제와 관련이 있으며(Brassers & O’Toole, 2005:146), 이러한 이념적 정향성은 정책형성에 있어 일종의 패러다임의 성격을 띠는 하나의 경향성(도구 패러다임, Instruments Paradigm)을 형성하게 된다. 다음으로, 제도란 ‘문제해결을 위해 개인이나 조직의 활동을 제약하는 연계관계의 틀’ 혹은 ‘개인간의 관계를 구성하는 공식규칙, 순응절차, 표준운영절차’(Hall, 1986; March & Olsen, 1989), ‘어떤 문제영역에서 사용 가능한 규칙의 묶음’(Ostrom, 1990) 등으로 정의된다. 이러한 제도는 규제 관련 이해관계자들이 이해를 결합하고 이들이 협력적인 상호작용을 하도록 구조화함으로써, 문제해결의 절차와 방법에 관한 규칙을 정하여 반복적으로 사용해 나가는 관계의 묶음 또는 연계관계의 틀로서 기능한다. 또한 기존에 형성된 명시적 법률이나 암묵적 규칙 등의 제도적 제약은 행위자의 행태 변화에 직･간접적 영향을 미치는 것을 넘어, 행위자의 선호체계 자체를 변형･굴절시킴으로써 규제정책의 변동을 가져올 수도 있다. 이와 같은 제도적 요인을 설명하는 이론 중 대표적인 것으로 Ostrom(1990)의 제도분석틀(Institutional Analysis and Development Framework, IAD framework)을 들 수 있다. 이와 같이 구미시 불산가스 누출사고 등 유해화학물질 관련 사고들이 빈발하고, 세월호 사고와 같은 대규모 재난이 발생함에 따라 우리 정부의 안전규제 강화에 대한 국민의 요구가 매우 높은 상황이다. 이에 현 정부는 국민 안전과 관련된 규제를 강화하는 정책기조를 세우고 추진하고 있다. 특히 정부는 창조경제 활성화를 위한 규제개혁 추진을 강조하면서도, 국민안전과 관련된 규제는 더욱 강화할 것을 피력하고 있다. 그러나 화학물질이나 해상운송 등 안전관련 규제의 강화는 근본적으로 산업 및 경제의 성장을 저해하는 요인으로 작용할 수 있다는 점에서 신중한 접근이 필요하다는 주장 역시 제기되고 있다. 안전규제의 도입, 폐지 및 변경으로 인해 그것과 관련하여 혜택을 보는 집단과 손해를 입는 집단들이 당연하게 나타나게 되며, 그들 사이에 나타나는 이해관계의 상충성 정도에 따라 다양한 갈등 양상이 나타나게 될 것이다. 그러므로 안전규제와 관련한 다양한 이해당사자들 사이의 이해관계 상충성이 구체적으로 어떻게 나타나는지를 분석할 필요가 있다. 특별히 본질적으로 특정한 대상의 권리와 행태에 제한을 가하는 규제의 속성으로 인하여, 규제정책 영역에서는 다양한 이해관계에 따른 갈등 가능성이 높을 수밖에 없다. 또한 공공조직의 목적 달성에 영향을 주거나 영향을 받는 개인이나 단체들은 상황이나 시점에 따라서 매우 다양하게 분포될 수 있다. 따라서 과연 특정정책에 있어 관련되는 이해관계자의 범위를 어디까지 정해야 하는가, 또는 누구까지 정책과정에 참여하여야 하는가, 나아가 누가 가장 영향력이 큰 중요 이해관계자들(key stakeholders)인가 등의 문제가 제기된다. 규제정책 관련 중요 이해관계자는 크게 규제를 실제로 행하는 규제자, 규제의 대상이 되는 피규제자, 규제의 혜택을 받는 규제수혜자, 그리고 이들 간 중개를 담당하는 규제중개자 등 네 가지로 분류될 수 있다. 여기서 규제자는 규제의 결정 권한을 지닌 규제결정자, 그리고 실질적으로 규제를 집행하는 규제집행자로 분류된다. 이상과 같이 정책학적 관점에서 볼 때, 이해관계자 모형은 수혜 집단과 손실 집단을 식별하여 정책의 편익과 비용의 배분 양상을 분석할 수 있는 틀을 제공하고 있다. 유해화학물질 안전규제를 둘러싸고 나타나는 이해관계자의 행태를 분석하기 위해 규제정치모형과 옹호연합모형을 응용하였다. 규제정치모형과 옹호연합모형에 기대어서 분석하는 이유는 분석의 체계성을 다소나마 확보하기 위한 목적이었다. 짧은 시간 내에 구체적이고 체계적인 분석을 수행하기는 어려운 것이 사실이다. 이 연구에서는 시론적 차원에서 유해화학물질 안전규제를 둘러싼 이해관계자 행태에 관한 사례분석을 시도하였다는 점에서 한계가 있음을 미리 밝힌다. 동 사례분석은 크게 세 가지 부분으로 구성되었다. 첫째, 화평법과 화관법 등 유해화학물질 안전규제 관련 법령의 내용을 분석하고 쟁점을 정리하였다. 둘째, 유해화학물질 안전규제의 정치적 맥락을 이해하고, 유해화학물질 안전규제를 둘러싼 이해관계자의 행태분석을 위해 구체적인 행위자들을 확인하였다. 그리고 이해관계자의 행태 분석을 위해 기존의 규제관련 분석모형을 검토하고 본 연구를 위해 분석모형을 설정하였다. 셋째, 유해화학물질 안전규제가 실제 집행되는 현장에서 상호작용하는 이해관계자들을 직접 대면하여 그들의 입장을 확인하였다. 그 과정에서 화평법과 화관법의 제개정을 둘러싸고 어떠한 상호작용을 벌였는지를 2차 자료를 활용하여 분석하였다.