신노동당 정부의 빈곤 대응 정책이 가진 한계와 그로 인한 상대적 빈곤 및 수당 의존성 심화 문제 doc_id PCY_201508120407365331_2

절대적 빈곤은 1980년대 초 이래로 감소했다고 할 수 있을지 모르지만, 상대적 빈곤과 그에 따른 사회적 배제 현상은 오히려 증대했으며, 이런 현상은 시장경제의 정상적인 작동에도 상당한 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 이런 현상은 신노동당 정부의 잘못 설정된 빈곤 타깃(target)과 빈곤 대응책에서 비롯된 것이다. 당시 신노동당 정부는 빈곤 개념을 가구의 수입과 관련시켜서 빈민과 빈민이 아닌 사람들의 두 범주로 단순·협소하게 잡았고, 따라서 그에 기초한 대응책도 부적절할 수밖에 없었을 뿐 아니라, 빈곤에 대한 장기적인 대응책을 결여하고 있었다. 신노동당 정부는 전체 인구를 다른 절반보다 수입이 많은 절반의 사람들과 이들보다 수입이 적은 다른 절반의 사람들로 나누는, 중간 단일 가구수입(median household income)의 60% 선을 빈곤선(60% Poverty Line)으로 책정했다. 신노동당 정부는 항상 “‘일자리야말로 빈곤에서 벗어나는 최선의 길’”이라고 주장했으며, 정부의 장관들은 “‘일자리가 지불․보상하도록 한 우리의 개혁의 결과로’” 아동 빈곤이 2001년엔 100만 명, 2005년엔 200만 명이 줄었다고 주장했다. 그러나 실제로 2005년에 빈곤에서 벗어난 아동 수는 75만 명이었으며 이런 성과도 극히 적은 부분만 일자리 창출 덕에 가능했다. 사실 정부는 생계비 테스트(means test)를 거친 수당과 세금 공제 정책에 과도하게 의존하면서 앞서 언급한 빈곤선 바로 아래 있는 가족들을 빈곤선 위로 올려놓는데 주력했다. 정부의 정책은 언뜻 보기에 일정 부분 성과를 거두는 듯 했다. 1993년 이래로 실업률은 하락했고 신노동당 정부의 첫 번째 임기(1997-2002) 중에는 전체 가구 중 하위 1/5에 해당하는 최빈곤 가구의 수당 의존도도 줄어들었다. 그러나 2001-02년 이후 이런 긍정적 동향은 정체상태에 빠졌다가 이후 급격하게 나쁜 방향으로 움직였다. 2006년 무렵 실업은 다시 증가했고, 1996/97-2003/04년에는 노동 가능 연령 가구 중 세금공제를 받는 가구 수가 3배나 증가했던 것이다. 신노동당 정부는 가구 수입을 빈곤의 유일한 척도로 사용하여 빈곤의 개념을 단순하게 설정함으로써 정부 정책이 적용될 빈민의 타깃도 협소하게 설정했을 뿐 아니라, 빈곤의 성격, 특히 빈곤의 정도와 지속성을 제대로 평가하지 못했다. 이로써 부의 불평등의 전반적인 층위와 그 최하층 빈민층의 존재에 대한 고려 및 이들에 대한 대책이 결여되었다. 신노동당 정부의 테스트를 거친 수당(특히 세금공제)은 국민들의 복지 의존도를 높여 놨으며 특히 생계비 테스트의 증대는, 일자리가 가져다주는 열심히 일하는 것, 자기발전, 개인의 독립성과 책임감 증대 같은 덕성 증진의 기회를 크게 감소시켰다. 따라서 정부 정책은 빈곤에서 벗어나 자립적인 삶을 살 수 있는 기회를 제공하는 것과는 거리가 멀었다. 나아가 신노동당 정부의 빈곤 대응책은 빈곤의 비경제적, 비재정적 측면을 제대로 고려하지 못했다. 사람이 일을 하고 있느냐 아니면 복지수당을 받고 있느냐는 매우 중요한 문제이다. 왜냐하면 일자리가 없어서 절대적 빈곤에 빠져있거나 혹은 일자리가 있더라도 단기 노동이나 파트타임 노동직 및 저임금 일자리를 갖고 있어서 상대적 빈곤에 처한 사람 모두 복지수당을 받게 되며, 복지수당을 받는다는 것 자체가 일종의 사회적 배제이기 때문이다. 사실 전반적으로 봤을 때, 1993년 이후 14년간 계속된 경제적 성장 속에서 영국 사회는 더 부유해졌고, 2007년의 실업률도 1997년보다 낮다. 그러나 이런 현상의 배후에는 암울한 사실이 숨어 있다. 그것은 바로 극심한 빈곤 속에서 사는 사람의 수가 1997년보다 증가했다는 것이다. 거의 350만 명에 이르는 사람들이 실업수당에 의존하고 있는데, 이들 중 많은 사람들이 일 할 능력이 있음에도 불구하고 재취업의 희망을 거의 내지 전혀 갖고 있지 못하다. 수당 의존성, 즉 국가에 대한 의존성이 하나의 공고한 삶의 방법이 되어버렸다. 이런 현상은 최하층 빈민층으로 내려갈수록 심화되어 나타나고 있다. 설상가상으로 2006년에는 실업률이 증가하고 이에 상응하여 고용률이 하락했다. 구직자수당(JSA, Jobseeker’s Allowance) 신청자의 거의 58%가 반복적으로 이 수당을 신청하고 있다. 즉, 매우 높은 수당 의존성을 보이고 있는 것이다. 또한 지난 10년간 신노동당정부는 청년을 위한 뉴딜 정책(NDYP, NewDeal for Young People)에 200억 파운드를 사용했음에도 불구하고 청년실업은 2007년 현재 1997년보다 18,000명이나 많은 상황이다. 복지체제에 대해 10여년에 걸친 전반적인 개혁을 시작한 것은 1997년에 집권한 블레어(Tony Blair)의 신노동당 정권이었다. 2001년에는 모든 근로 가능연령자 중 처음 수당을 신청하는 사람은 의무적으로 ‘고용집중면접(work-focused interviews, WFIs)’를 받아야만 했다. 이후 이 면접 회수는 증대했고, 이 ‘고용집중면접’자는 개별 상담원(personal adviser, PA)과 함께 구직을 위한 ‘구직행동계획(action plan)’을 제작·제출해야 했다. 신노동당은 나아가 ‘비능동적’ 수당 신청자들에 대한 개혁도 단행했다. 2008년에는 한 부모 수당 신청자들 중 자녀가 12세 이상인 사람들이, 2010년부터는 7세 이상인 사람들이 모두 구직자수당(JSA)의 구직 노력 규정을 충족시켜야만 수당을 신청할 수 있었다. 신노동당 정부는 복지수당 체계의 개혁과 더불어 고용촉진 활성화 개혁도 함께 추진했다. 먼저 다양한 뉴딜(New Deal) 고용 계획을 시행했다. 1998년부터 18-24세의 젊은 실업자들은 실업 상태에 빠진지 6개월이 지나게 되면 청년 뉴딜(NDYP) 계획에 배속되어 집중적인 고용 지원을 받게 되었다. 2001년부터는 25-50세의 실업자들이 18개월 동안 실업 상태에 놓여있게 되면 ‘25세 이상 장년 뉴딜(New Deal 25 plus, ND25+)’ 계획에 배속되어 역시 집중적인 고용 지원을 받게 되었다. 이 외에도 2001년부터는 실업률이 높은 15개의 고용촉진지역(Employment Zones, EZ)에 거주하는 실업자들에게 초기 사업자금이나 기술 개발비 등의 금융 지원을 비롯한 더 집중적인 고용 지원이 이뤄졌으며, 이런 지원은 정부와 계약을 맺은 민간 조직들에 의해 제공되었고 이 조직들은 고용성과에 따라 정부로부터 돈을 지불받았다. 1997년에서 2001년에는 한 부모, 장애인, 50세 이상의 실업자들을 위해, 각각 한 부모(가정) 뉴딜(New Deal for Lone Parents), 장애인 뉴딜(New Deal for Disabled People), 50세 이상 노년 뉴딜(New Deal for 50+)과 같은, 일련의 자발적이긴 하지만 광범위하지는 않은 뉴딜 계획을 실시했다. 그러나 비능동적인(inactive) 실업자들을 위해 실시한 가장 중요한 계획은 2003년에 도입된 장애인 취업대책(Pathways to Work, PtW)이었다. 이 계획은 2003년에 장애인 수당 신청자를 타깃으로 하여, 이들에게 개별 상담원(PA) 지원, 고용지원책 지원, 그리고 건강 지원책 지원을 결합하여 제공하는 대신, 6번의 고용집중면접(WFIs)을 의무화 시켰다. 이 계획은 전국의 구직센터(Job Centre) 중 40%에 달하는 곳에서 제공되었다. 나아가, 2008년에 이 계획은 전국으로 확대되면서, 특히 신규 고용·지원수당(ESA) 신청자들을 타깃으로 삼았다.