지자체 ODA 사업의 법적 성격과 중앙정부 추진체계와의 분리 및 관리 체계 미비에 따른 구조적 한계 doc_id PCY_201508180426039251_4

현행 조례를 유형별로 분류하자면 다음과 같다. 자체교육청 국제교류협력에 관한 조례(․강원도, 경기도), 지자체국제개발 협력 지원 조례(서울특별시, 군산시, 남양주시, 부산광역시 서구, 순창군, 연천군, 완주군, 전라북도), 지자체국제화 촉진 및 국제교류협력에 관한 조례(고양시, 광주광역시, 구미시, 나주시, 서산시, 수원시, 시흥시, 창원시, 충청남도, 포항시), 지자체국제교류센터(또는 재단) 설치 및 운영조례(대전광역시, 부산광역시, 수원시, 평택시), 지자체국제교류협력추진협의회 운영조례(합천군, 부산광역시 영도구, 부천시), 지자체국제교류 거점도시 육성 및 지원 조례(세종특별자치시) 이상의 조례들은 임의조례이면서 자치사무에 해당한다고 할 수 있다. 다만 ODA 사업은 지자체의 입장에서는 법령에 따른 단체위임사무라 할 수 있을 것이다. 따라서 내용에 있어서 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 포함하지 않고 있어서 지방자치법 제22조 단서의 적용대상이 되는 것은 아니다. ODA 사업은 국제협력개발기본법에 따라 국가․지방자치단체 또는 공공기관이 개발도상국의 발전과 복지증진을 위해 협력대상국에 직접 또는 간접적으로 제공하는 무상 또는 유상의 개발협력과 관련한 사업으로, 지방자치단체의 입장에서는 법령에 따른 단체위임사무라 할 수 있다(국제개발협력기본법 제2조 및 지방자치법 제9조). 현재 ODA 사업의 추진체계는 국제개발협력기본법에서 정하는 바에 따라 각 시행기관(중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관)이 매년 기본계획에 따라 시행계획안을 작성하여 주관기관(외교부, 기획재정부)에 제출하고, 주관기관은 각 시행기관이 제출한 시행계획안을 종합․검토한 후 종합시행계획안을 작성하여 국제개발협력위원회에 제출하며(제9조 및 제10조), 국제개발협력위원회는 주관기관에서 제출한 기본계획안과 종합시행계획안을 심의․조정하여 확정(제7조․제8조 및 제11조제3항 및 제4항)하도록 하고 있다. 이 과정에서 주관기관은 시행기관이 제출한 시행계획안이 기본계획에 부합하지 아니하는 경우에는 시행기관과 협의․조정할 수 있도록 하고 있다(제11조제1항 및 제2항). 지자체 ODA 사업의 구조적인 측면에서 분석되는 가장 큰 문제점은 지자체 ODA 사업이 중앙부처의 ODA 사업과 유리되어 별개의 영역으로 분리되어 있는 점이다. 즉, 국무조정실, 외교부, 그리고 KOICA로 이어지는 중앙부처 ODA의 연결고리(무상원조의 경우)에서 지자체는 유기적으로 연결되어 있지 못하고 독립적으로 사업을 수행하고 있다. 현 우리나라 ODA 추진체계는 국제개발협력기본법에 의거 '국제개발협력위원회'가 ODA를 총괄 및 조정하고, 동법 제7조에 국제개발협력 관련 주요 정책 심의와 조정을 위한 국무총리소속의 ‘국제개발협력위원회’ 설치가 규정되어 있다. 양자 간 ODA의 경우 무상원조 소관부처인 외교통상부 산하에 KOICA가 있고, 이 외에도 약 30여개의 정부부처 및 지자체가 ODA 사업을 시행하고 있다. 반면 지자체의 경우 KOICA와 같이 무상원조를 실행하는 집행기관이자만 상기의 중앙부처 ODA 체계 내에 포함되어 있지 않다. 지자체의 경우 외교부의 국제개발협력 전략보다는 지자체 자체의 추진전략에 따라 사업을 진행한다. 또한, 예산의 경우 자체 재원을 활용하는 경우가 대부분이며, 수원국과의 소통도 재외공관을 통한 협의보다는 도시 차원의 단독 사업집행이나 사업을 수행하는 NGO를 통해 간접적으로 협의된다. 앞서 베트남 협력국 사례에서 살펴본 바와 같이 지자체 ODA 사업은 협력국의 ODA 수원 체계와 연계되어 실시되지 못하고 있는 실정이다. 따라서 현 구조상에서 지자체 ODA 사업은 중앙부처의 ODA 사업 및 타 ODA 사업과의 조율도, 수원국과의 협력도, 우리나라 ODA 전략과의 연계도 이루어지기 힘든 구조이다. 지자체 ODA의 또 다른 구조적 한계는 서로 다른 상황의 지자체들을 중앙차원에서 통합하여 관리할 수 있는 협의체가 부재하고, 그 결과 지자체들이 ODA 사업에 대한 협력요청 및 의견제시가 외교부나 기타 중앙부처에 대해 지자체별로 개별적이고 제한적으로 이루어진다는 점이다. 현재 우리나라 ODA 사업은 국제개발협력기본법 에 따라 유․무상 주관기관 및 국무조정실의 사업계획 조정 절차를 거치게 된다. 이는 연도별 ODA 시행계획을 마련하는 과정의 일환으로, 사업계획 조정을 거친 ODA 사업들은 국제개발협력 위원회의 의결을 거쳐야 다음 연도에 시행할 ODA 시행계획으로 최종 확정된다. 이를 통해 지자체 ODA 사업 계획은 ODA 사업계획 조정 절차에 따라 매 년에 4월경에 행정자치부(이전 안전행정부)를 통해 수집되고 있다. 또한 수출입은행 모니터링 및 통계시스템을 통해 각 지자체의 사업 내역이 수시로 보고되도록 되어 있다. 이 외에도 지자체 ODA 사업이 우리나라 ODA 통계에 포함하게 되면서 다양한 중앙부처에서 지자체에 서로 다른 폼과 시기로 정보 제공을 요청하고 있다. 그러나 이러한 지자체 ODA 사업의 관리 및 보고는 아직까지 체계적으로 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 실제로 2015년도 무상원조 사업계획의 경우 총 17개 광역자치단체 중에 2개의 기관만이 기간 내에 사업계획서를 제출한 것으로 파악되었다. 또한 수출입은행의 모니터링 및 통계자료 역시 지자체 별로 보고되는 내용들이 부정확하고, 누락되어 있는 자료가 많으며, 보고시기에 따라 자료의 내용이 달라지는 경우가 있어 그 정확성에 한계가 있다. 가장 주된 이유로는 개별 부처 및 지자체가 사전에 ODA 예산을 편성하고 배정받아 운영하기 보다는, 사업 집행 이후 실적을 건별로 한국수출입은행 통계보고시스템에 입력하는 방식으로 보고하기 때문이다. 또한, ODA에 대한 정확한 기준과 개념이 없는 상태에서 정확한 지자체 ODA 통계를 집계하기 어려운 한계도 존재한다. 특히 기초자치단체는 ODA 사업에 대한 인지도가 낮으며, 자체 재원을 활용하는 부분에 대해서는 구에서도 관리가 어려운 문제가 있다. 이를 개선하기 위해서는 창구의 단일화가 필요하며, 실적보고 시 다른 기관들(국무총리실/기재부/외교부)에 같은 내용을 다른 형태로 보고해야하는 상황이 지양되어야 한다. 사업발굴이 정책협의인지 내부결정에 따른 것인지에 대해 다수의 지자체들이 내부 결정에 따른 사업을 진행하고 있었다. 정책협의는 사업의 기획 및 발굴의 결정이 타 기관과의 협의를 통해 이루어지는 경우이고, 내부결정은 사업의 기획 및 발굴의 결정이 지자체 내부에서 이루어지는 경우이다. 또한, 지자체 ODA 사업은 별도의 관계부처 협의 없이 지자체 단독결정으로 수행되는 경우가 많았다. 설문조사의 관계부처 협의 항목은 지자체가 ODA 사업을 수행할 때 얼마나 다른 기관들과 협의하는지 파악하기 위해 실시되었으며, KOICA48), EDCF, 정부부처, 타 지자체, 그리고 기타 항목에 대해 조사되었다. 설문조사 결과 국내외 관계부처들과 별도의 협의 없이 진행된 사업은 56%였으며, 협의가 이루어진 사업은 전체의 44%인 것으로 파악되었다. 이 중 KOICA와 협의가 이루어진 사업은 13%였으며, 타 지자체와 협의된 사업은 1%였다. 기타 협의 기관으로는 수원국 협력기관, 서울메트로, 새마을중앙회, 시도지사 협의회 등 사업의 성격에 따라 다양하게 조사되었다.