지자체 ODA 사업의 확대에 따른 분절화 및 비효율성 문제와 이를 해결하기 위한 제도적 개선 및 체계적인 전략 수립의 필요성 doc_id PCY_201508180426039251_6

지자체의 ODA가 점차 확대되어 가고 있는 실정에서 종전 우리나라의 ODA 수행상의 나타나는 문제, 분절화로 인한 사업의 중복성 및 비효율성 등의 문제가 지자체의 ODA에서도 나타날 가능성이 크다고 할 것이다. 이러한 문제는 제도적 개선과 함께 지자체에 있어서 ODA가 무엇인가에 대한 정확한 인식을 정착시키는 것이 필요하다. 즉, OECD/개발원조위원회는 ODA의 개념을 중앙 및 지방 정부를 포함한 공공기관이나 이를 집행하는 기관이 개도국 및 국제기구에 제공한 자금의 흐름(Resource Flows)을 의미하며, 각각 ①중앙정부와 지방정부를 포함한 공공부문 또는 그 실시기관에 의해 개발도상국, 국제기구 또는 개발NGO에 공여될 것, ②개발도상국의 경제개발 및 복지증진에 기여하는 것 주목적일 것, ③차관일 경우, 양허성이 있는(concessional) 재원이어야 하며 증여율(Grant Element)이 25%이상이어야 할 것, ④개발원조위원회 수원국 리스트에 속해 있는 국가 및 동 국가를 주요 수혜대상으로 하는 국제기구를 대상으로 할 것의 조건을 충족하여야 한다. 그러나 무상원조의 시행기관이 다양하고, 각 부처 및 기관별로 원조 목적 및 지원 절차가 다르기 때문에 수원국의 혼란을 유발하는 등 원조효과성을 저해하는 결과가 초래되고 있다. 이를 조정하기 위해 '무상원조 관계기관 협의회' 등이 설치되어 운영 중임에도 불구하고, 사업 추진 주체(특히 정부부처와 지자체) 간 업무조정 및 정책협의 구조는 여전히 미흡한 것으로 파악된다. 가장 주된 이유로는 개별 부처 및 지자체가 사전에 ODA 예산을 편성하고 배정받아 운영하기 보다는, 사업 집행 이후 실적을 건별로 한국수출입은행 통계보고시스템에 입력하는 방식으로 보고하기 때문이다. 예를 들어 중앙부처 ODA 사업의 경우 다음과 같은 일련의 시스템 하에서 진행된다. 국무조정실은 ODA 사업의 조율기능을 담당하고, 외교부는 무상원조의 주관기관이며, KOICA는 집행기관으로 역할 한다. KOICA는 무상원조 관련 전략 및 정책에 따라 사업계획을 수립하고, 이에 따라 예산을 편성 받아 사업을 진행한다. 사업 수행 시에는 외교부의 재외공관을 통해 사업제안서가 접수되며, KOICA가 사업을 진행할 시에도 외교부를 통한 국가 간 소통이 함께 이루어진다. 앞서 살펴본 바와 같이 대부분의 ODA 사업을 지자체가 자체적으로 수행하면서 중앙정부와 지방정부의 ODA 사업이 근본적으로 분절되며, 지방정부 내에서도 광역자치단체와 기초 지방자치단체 간에 사업영역이 분리되는 문제가 발생한다. 왜냐하면 지자체 예산 편성 및 수행 구조 상 지자체 자체 예산은 중앙 정부에 사전에 보고되고 조율될 필요가 없다. 따라서 지자체들은 ODA 사업을 수행함에 있어 사전에 중앙정부 혹은 타 관계부처와 예산에 대한 협의를 거치는 별도의 과정을 거치지 않는다. 또한, ODA 사업에 대한 조율과 조정 기능을 가지고 있는 국무조정실 및 외교부 등의 중앙부처 역시 자체 예산으로 사업을 수행하는 지자체에 사업에 대한 개입 권한이 없으며, 광역 지자체 역시 자체적으로 사업을 수행하는 기초 자치 단체에 대해 사업에 대해 조율하거나 개입할 수 있는 제도적 장치가 없다. 그 결과 사업주체에 따라 독립적인 예산으로 수행되는 사업에 대한 통합적인 정보 취득이 어렵고 사업들이 체계적으로 관리되지 못하는 원인이 되고 있다. 실제로 지자체 ODA 사업 담당자들과의 인터뷰 결과 현 ODA 사업은 중앙 과지방이 나누어져 있고, 중앙부처는 KOICA와 외교부를 중심으로 사업이 수행되는데 비해, 지방부처의 경우 현지에 있는 자원봉사자들만 의지하여 사업이 수행된다는 답을 들을 수 있었다. 또한, 한국 외교공관으로부터는 의전 및 비자에 관련해서만 협조를 받고 사업 관련해서는 협조를 구하기가 어렵다는 의견과 함께, 협력국의 장관이나 주지사와 별도로 협력하는 경우가 더 많은 것으로 인터뷰 결과 파악되었다. 또한, 지방정부 ODA 사업의 경우 협력국의 이해관계자(ODA 총괄부처, 지방정부 및 협력기관)와의 협력이 지자체를 통해 이루어지기보다, 사업을 수행하는 NGO 등을 통해 이루어진다. 이는 지자체가 별도의 전략에 의거하여 사업을 수행하기 보다는, 사업수행업체들에게 사업계획에 대한 공모를 받고 이를 단순히 지원하기 때문으로 파악된다. 따라서 사업과 관련된 협력국과의 커뮤니케이션은 사업수행업체를 통해 이루어지는 경우가 대부분이며, 이 과정에서 지자체는 협력국은 물론, 국조실-외교부-KOICA로 연결되는 아국의 이해관계자와도 유기적으로 협력하지 못한다. 셋째, 지자체 ODA에 대한 주요 안건을 논의하고 조정할 수 있는 주체의 형태와 역할이 명료해야 할 것이다. 현 우리나라 ODA 체계 내에서 지자체는 ODA 사업에 대한 집행기관이며, 무상 ODA에 대한 주관은 외교부가 담당하고 있다. 따라서 지자체가 수행하는 ODA 사업에 대한 최종적인 조정과 조율의 권한은 외교부에 있지만, 우리나라 행정체제 내에서 지자체는 안정행정부의 소관이라는 간극이 존재한다. 실제로 의 전신이었던 행정안전부의 산하에 국제행정발전지원센터가 있어 지자체의 국제교류 업무의 지도, 컨설팅 등 Control Tower 역할과 국제협력 교류사업 지원을 담당하였으며, 현 에는 국제행정협력관 내에 행정한류담당관이 ODA 사업을 추진하고 있다. 그러나 지자체 ODA 사업을 실제로 조율하고 조정할 수 있는 제도적 장치는 아직까지 부족한 것으로 파악된다. 독일의 경우 연방-주 개발협력 위원회를 통해 지방정부의 ODA 사업에 대한 주요한 의제가 논의하고 있으며, 일본의 경우 CLAIR(재단법인 지방자치단체국제화협회)가 지자체의 ODA 사업을 지원하고 있다. ODA 사업을 추진하기 위한 별도의 정책 및 전략을 가지고 있는 지자체는 해당 질문에 응답한 전체 18개 기관 중 5개(28%)에 불과했으며, 13개 기관(72%)들은 별도의 정책 및 전략 없이 ODA 사업을 추진하고 있었다. 지자체 자체 전략을 보유하고 있는 지자체는 충청남도, 서울시, 경상남도, 경상북도, 그리고 부산으로 총 5곳으로 조사되었다. 그러나 서울시의 ‘서울형 ODA 사업 추진 기본계획’과 부산시의 ‘부산 ODA 추진계획’을 제외하고는 지자체 ODA 사업을 위한 전략이 체계적으로 문서화되지 않은 것으로 파악된다. 다만, 충청남도의 ‘선진 농업기술개발’과 같이 지자체에서 수행 중인 별도의 분야별 전략과 ODA 사업이 연계되는 것을 확인할 수 있다. ODA 사업 추진 시 국가협력전략, 수원국 정책 및 전략 등과 연계를 고려하는 비율은 매우 낮았다. 국가협력전략과의 연계는 거의 고려되지 않았으며, 대신 지자체의 자체전략과 연계되는 경우는 상당히 많은 것으로 발견되었다. 그러나 이는 지자체 별도의 ODA 전략이 아닌 국제교류전략이나 도시개발전략등과 연계된 것으로 파악된다. 기타 연계전략으로는 새마을 중앙회, 시도지사협의회, WFK, 새마을 운동 등이 응답되었다. 실제로 연구진이 수행한 설문조사 결과 ‘현재 지자체 ODA 사업 시행이 사업수행의 제반환경에서 어떤 부분이 개선되어야 한다고 생각하십니까?’라는 질문에 대해 전체 응답 중 5개의 지자체에서 ODA 사업을 보다 효율적으로 수행하기 위해서는 조직 내 ODA 전담 부서의 설치가 중요하다고 응답했다. 이는 많은 지자체들이 국제교류사업을 진행하다가, 이를 ODA 사업으로 전환함에 따라 발생하는 것으로 파악된다. 경기도의 경우 2003년부터 ODA 사업 시작했으며, 처음에는 대형재난 위조로 시작하였다. 이후 ODA 사업을 점진적으로 발전시켜 초반에는 세부부서에서 사업을 담당하였고(1단계), 2009년부터는 교류 통상과에서 ODA 사업을 총괄하였으며(2단계), 향후에는 중점분야를 선정하고, 특정도시에 집중하는 식으로 정책방향을 바꾸려 하고 있다(3단계).