삼각협력의 참여 행위자별 추진 동기와 유익성, 그리고 실행 과정에서의 한계점 및 원조 효과성 제고 방안 doc_id PCY_201508191120567241_18

삼각협력에 참여하는 행위자는 전통공여국(개별 국가 및 국제기구), 주축국, 수원국으로 구분할 수 있다. 이들의 삼각협력 추진 동기를 보면, 전통공여국의 경우 개발의 효율성과 효과성을 높일 수 있다는 기대 뿐 아니라 중국, 브라질, 남아프리카 등 신흥공여국으로 부상하고 있는 주축국의 원조 능력을 향상시키기 위해서이다. 뿐만 아니라 신흥공여국이 있는 지역의 지역협력 강화를 위한 전략으로 삼각협력을 수행하고 있다. 이와 더불어 최근 전통공여국에서 개발재원 마련이 충분하지 못하다는 문제가 제기되었다. 전통공여국과 주축국이 삼각협력을 활용한다면, 개발협력에 있어 재원을 마련하기 위한 대안이 될 수 있다. 또한 수원국을 위한 새로운 프로젝트 개발 보다 기존 양자협력에서 성공한 사례들을 확산시킨다는 측면에서 비용 절감의 이점이 있다. 주축국 역시 전통공여국과 유사한 입장에서 삼각협력을 추진하고 있다. UNDP 보고서에 따르면, 주축국이 삼각협력을 추진하는 가장 큰 동기는 개발재원 확보와 남남협력을 위한 기술 역량 강화를 위함이라는 것이다. 신흥공여국의 입장에서 전통공여국과의 삼각협력은 부족한 개발재원과 개발경험을 보완할 수 있다는 이점이 있다. 이 외에도 주축국은 전통공여국과 개발협력을 함께 함으로써 그들의 성공적인 경험을 전수 받고 남남협력의 질을 향상시킬 수 있길 원한다. 더불어 전통공여국의 경험과 지원을 바탕으로 자국 개발협력기구의 역량 강화를 모색할 뿐 아니라 신흥공여국으로서의 인지도를 높이려는 목적에서 삼각협력을 추진한다. 주축국 대표 국가로 볼 수 있는 브라질은 삼각협력 추진 동기를 자국의 성공적인 개발경험을 공유하는 것이라 설명한다. 또한 강한 문화적 연대를 통한 파트너십 형성은 개발을 더욱 촉진시키는 배경으로 작용한다는 것이다. 남아프리카 역시 삼각협력에 있어 주요 주축국이다. 남아프리카는 아프리카 지역의 개발을 위해 삼각협력에 참여한다는 이타적(altruistic) 동기를 표명하고 있다. 뿐만 아니라, 아프리카 국가들의 연대를 강화하기 위한 목적에서 삼각협력을 추진한다고 밝히고 있다. 이후 1994년부터 본격적으로 파트너십 프로그램으로서의 남-남/삼각 협력을 시작하였다. 1999년에는 ODA 중기정책에서 남남협력에의 적극적인 지원을 밝혔으며, 2003년 ODA 헌장(Charter)에 효율적인 원조 방식(modality)으로써 삼각협력을 지지할 것을 명시하였다. JICA는 삼각협력의 효용성과 활용 가능성을 검토하기 위해 2004년 태스크 포스(Task Force: TF)를 구성하였다. 본 TF에서는 남남협력의 지원 활동들이 기능적으로 중요하며 삼각협력이 국제개발사업의 효율화를 극대화 할 수 있게 하는 수단이 될 수 있다는 논의가 있었다. 이는 ‘2003-2007 JICA 중기 전략’에 반영되어 JICA가 앞으로 남남협력과 지역 간(intra-regional) 협력을 강화할 것임을 명시하고 있다. JICA는 이러한 정책들을 토대로 2005년 “남남협력 가이드라인(Thematic Guidelines on South-South Cooperation)”을 수립하였다. 이는 JICA가 국제개발협력에 있어 삼각협력을 적극적으로 추진하기 위한 체계 정비의 일환이라 볼 수 있다. 일본은 삼각협력을 통해 공여국 뿐 아니라 주축국(파트너 국가), 수원국의 상호학습(mutual learning)이 가능하며, 이는 개발협력에 있어 긍정적 영향을 줄 것이라 보고 있다. 또한 외교적 동기로도 충분히 활용될 수 있다고 보는데, 예를 들어 멕시코와 칠레와의 파트너십은 일본과의 외교적 관계와도 관련이 있다고 설명한다. 하지만 일본은 개발재원 부족을 해소하기 위해 삼각협력을 추진하는 것은 아니라고 언급하였다. 다시 말해, 예산 절감을 위해 주축국이나 파트너 국가의 재원을 활용하는 것은 삼각협력의 주요 목적이 아닌, 부차적 이점(advantage)이라는 것이다. 일부에서는 일본의 삼각협력에 대해 비판적 시각을 제시하기도 한다. 이는 기존 남남협력에 일본이 참여함으로써 신흥공여국의 영향을 약화시킬 수 있다는 우려가 있기 때문이다. Ashoff (2010)와 Schulz (2010)는 삼각협력과 원조효과성에 대해 보다 구체적인 연구를 진행하였다. 이들은 우선 삼각협력이 항상 원조효과성에 기여하는 것은 아니라고 주장하였다. 삼각협력은 1) 주축국의 경험이나 역량이 부족한 경우 오히려 원조의 질이 낮아질 수 있고, 2) 공여국, 주축국에 비해 수원국의 원조 필요나, 우선순위, 국가 전략이 존중되지 못하고 오히려 무시될 수 있으며, 3) 삼각협력이 비용 측면에서 효율적일 것이라는 기대와 달리 오히려 거래 비용을 높일 수 있고, 4) 다양한 행위자가 참여함으로써 원조 파편화의 문제가 발생할 수 있다는 점을 지적하였다. 이어서 Ashoff (2010)는 보고타에서 개최된 고위급 회담을 언급함으로써 삼각협력의 문제점을 인지하고 효과성을 높일 수 있는 다음과 같은 방안을 제시하였다: 개발효과성과 관련한 삼각협력의 분명한 유익에도 불구하고 이처럼 삼각협력이 심화되지 않는 이유는 제4장에서 논의한 거래비용이 크고 그 거래비용을 극복하기 위한 제도적 장치들이 아직 고안되지 않았기 때문일 수 있을 것이다. 특히 삼각구도 형성에 필요한 Dahlman(1979)의 거래비용 범주 중 “탐색·정보비용”(예를 들어 각국의 비교우위에 대한 불충분한 파악으로 인해) 혹은 “협상비용”(다자간 협상에서 책무성 문제 등의 어려움)으로 인해 삼각협력이 아직 심화되지 않은 것일 수 있다. 즉, 대부분의 공여주체들에게 삼각협력이 모색단계에 있기 때문에 보이는 현상으로 해석해 볼 수 있는 것이다. 하지만 이러한 제약조건의 관점만으로는 충분한 해석이 되지 않는 면이 있다. 즉, 삼각협력이 본격적으로 논의된 시점이 2000년대 중반인 것에 대한 설명이 어렵다. 북측 공여국의 현재 개발도상국의 초기조건과 현실에 대한 이해부족(탐색·정보비용) 그리고 다자협상의 어려움(협상비용)만이 문제라면, 개발효과성 증진을 위한 남남협력이 좋은 대안이 될 수 있다. 삼각협력은 원조 조화의 원칙에도 기여함으로써 원조효과성 제고 효과를 가져온다. 구체적으로 삼각협력은 OECD DAC공여국의 고위급 회담에 참여하지 않는 외부 행위자들과 함께 원조 조화의 원칙을 지킬 수 있는 계기가 된다. 삼각협력에 특정한 통일된, 혹은 일원화된 절차적 방식이 존재하는 것은 아니다. 하지만 삼각협력은 각각의 행위자가 서로 다른 분야에서 특정한 기여를 할 수 있다는 상호 보완성이라는 기대 하에 진행된다는 특징을 갖는다. 또한 이 과정에서 공여국의 경험과 주축국이 개발 과정에서 축적한 새로운 형태의 개발 지식이 결합되는 효과를 기대할 수 있게 된다. Langendorf and Müller (2011)는 독일-브라질-모잠비크의 삼각협력 사례 연구를 통해 삼각협력 과정에서 어떻게 원조 조화 원칙이 지켜졌는지를 살펴보았다. 독일은 강물의 수위 조절 통제에 관한 선진 기술을 제공하는 반면, 브라질 전문가들은 이러한 기술이 반건조 열대 기후인 모잠비크에 어떤 방식으로 적용될 수 있는지에 대한 경험을 전수했다. 이러한 과정을 통해 행위자들은 프로젝트의 목표를 공유할 수 있고, 각각의 행위자들이 기여할 수 있는 비교 우위를 확인할 수 있었다.