삼각협력의 개념과 작동 방식, 성공 요인 및 원조 효과성 제고를 위한 전략적 가치와 발전 방향 doc_id PCY_201508191120567241_19

실제 사례 분석에 따르면 성공적으로 평가된 삼각협력 프로젝트들은 주인의식이 제대로 반영된 경우가 많았다. 삼각협력은 여러 행위자들이 참여하며, 각각의 이익을 추구하게 되는 경우가 대부분이다. 삼각협력에 참여하는 공여국은 양자협력과 달리 직접적 방식이 아니면 간접적으로라도 어떠한 프로젝트에 관심이 있고, 어떠한 역할을 수행하고자 하는지를 밝히게 된다. 공여국과 주축국이 원조와 관련한 역할을 조율하는 과정에서 수원국의 수원의식에 대해 재고하게 되는 결과를 낳을 수 있다. 또한 기존 남-북의 양자 간 원조체제에서는 외교 관계에 엄존하고 있는 권력 관계를 변화하는 것이 불가능했다. 즉, 공여국은 공여국이었고, 수원국은 여전히 수원국의 입장으로 머물 수밖에 없었다. 하지만 삼각협력의 의사결정 과정에서는 프로젝트의 전반적인 관리가 집단적 협의에 의해 진행되기 때문에 모든 행위자들이 비교적 동등한 입장에 놓이게 된다. 따라서 비교적 약자의 위치에 있던 수원국은 삼각협력을 통해서 주인의식을 제고하고 동등한 협력 파트너로서 역할할 수 있게 된다. 한편, 필요한 경우 삼각협력의 행위자들 가운데 중립이나 조정의 역할을 담당하는 행위자가 있을 수 있다. 이는 수원국이 하나의 공여국에 의해 원조 프로젝트를 잠식당하는 것을 방지하는 효과가 있다. 기술협력 및 지식공유(Knowledge Sharing, KS) 사업방식은 주축국의 개발경험이 수원국에 전수되는 형태로, 삼각협력 수행 시 가장 많이 활용되는 사업 방식이다. 또한 기술협력 및 지식공유는 삼각협력의 모든 분야에서 활용되고 있다. 이에 대한 대표적 사례로 일본과 멕시코, 엘살바도르의 Taishin 프로젝트(Earthquake resistant popular housing)가 있다. Taishin 프로젝트는 지진 피해를 최소화 할 수 있는 저비용 주택 지원 프로젝트이다. 이는 일본과 멕시코의 남북협력 모델이 다른 개도국에게 파생된 선 공여국, 주축국 협력-후 수원국 확산형이다. Taishin 프로젝트는 2003년 삼각협력 협정서를 체결하였다. 주요 내용은 멕시코 전문가들이 엘살바도르 전역에 걸쳐 지진 피해를 최소화하기 위한 기술적 지원 및 직원 훈련을 제공하는 것이다. 엘살바도르는 멕시코와 일본으로부터 지진에 대비한 훈련을 받는다. 이 프로젝트는 두 단계로 구성되어 있다. 첫번째 단계는 저비용 건축을 위한 재료 향상 방안과 건축 체계를 정비하는 것이며, 두번째 단계는 첫번째 단계의 경험을 통해 법률과 제도를 구축하는 것이다. 2014년 세계경제포럼(World Economic Forum)에서 발간한 보고서에 의하면 Taishin 프로젝트의 성공요인(key success factor)은 지식 및 기술전수에 대한 수원국의 강한 요구(strong demand for know-how)라고 분석하였다. UNDP는 Taishin 사례의 성공 요인을 제도적 측면과 거래비용 감소로 분석하였다. UNDP에 따르면 국제적 협약(International agreement) 또는 양해각서(Memorandum of Understanding, MOU)가 체결되어 보다 효율적으로 삼각협력을 수행할 수 있었다고 설명한다. 이와 같은 협약서는 프로젝트 참여자들의 책임감을 명확하게 해줄 뿐 아니라, 삼각협력을 수행할 수 있는 강력한 제도적 메커니즘을 부여한다는 것이다. 또한 삼각협력을 통해 공여국과 수원국의 거래 비용이 감소한다는 측면에서 기존 프로젝트의 경험(멕시코) 공유가 성공 요인으로 작용했다고 본다. 이와 같이 기술협력 및 지식공유 방식은 공여국, 주축국 뿐 아니라 수원국이 자신들의 경험을 또 다른 개도국에게 전수한다는 측면에서 가장 많이 활용되고 있다. Granovetter(1973)의 “strength of weak ties" 이론은 이 질문의 답에 대한 중요한 통찰을 준다. 다수의 잠재적 협력대상국이 존재하는 상황에서 협력관계 전개의 방향이 불확실하고(Williamson(1985)의 5가지 거래비용 결정 요소 주의 하나인 ”불확실성“이 존재하는 경우) 협력관계 유지를 위한 자원에 제약이 있을 때, 양국을 이어주는 연결고리로써 소수의 강한 고리(strong tie)에 집중하기보다는 다수의 약한 고리(weak tie)를 확장하는 것이 더 적절한 전략일 수 있다. 개발협력의 맥락에서 보자면 (강한 고리인) 양자협력보다 삼각협력이 그러한 약한 고리의 역할을 할 수 있는 것이다. 이 경우 다양한 삼각협력을 통하여 보다 많은 국가와 ”weak tie"를 만들어 네트워크의 폭을 넓히고 그 네트워크에서 코어의 위치에 자리매김할 때 그 유익이 극대화된다. 이는 Granovetter(1973)의 “strength of weak ties" 이론의 핵심 내용과 부합한다. 이러한 관점에서 보면 현재 삼각협력이 “얇고 넓은” 협력 양상을 보이는 것은 제약조건에 의해서라기보다는 다극화된 세계질서 하에서 공여국과 주축국의 합리적인 선택에 의한 것일 수 있다. 삼각협력은 단순한 지식의 전달을 넘어서서 수원국의 제도적 역량을 강화하고, 인적자원의 개발을 목표로 하는 경우가 많다. 따라서 삼각협력은 궁극적으로 수원국의 역량 개발에 긍정적인 영향을 미치게 되는 것이다. 또한 역량 개발이 다양한 행위자들의 상호작용 가운데 진행되는 만큼, 여러 이해 관계자가 참여하는 삼각협력에서는 수원국 역량 개발을 가능하게 하는 새로운 관점이나 아이디어를 발견할 가능성이 더 높다고 볼 수 있다. 삼각협력과 원조효과성에 대한 기존의 연구들은 대체적으로 삼각협력이 원조효과성 제고에 기여한다는 점을 밝히고 있다. 이러한 연구들은 삼각협력이 오히려 원조의 질적 저하나 높은 거래 비용의 문제를 초래할 수 있다는 점 역시 지적하고 있지만, 이러한 한계점을 적절히 주의만 한다면 결과적으로는 원조효과성을 제고할 수 있다고 주장하고 있다. 특히 Langendorf and Müller(2011)의 연구는 파리선언의 원칙과 역량 개발의 측면에서 독일의 삼각협력사례를 분석함으로써 삼각협력 과 원조효과성 간의 긍정적 관계를 밝혔다는 점에서 의의가 있다. 1) 공여국, 주축국, 수원국의 공통의 이해를 파악함으로써 삼각협력 자체가 목적이 아니라 삼각협력이 추가적 가치 창출에 기여할 수 있도록 해야 한다. 2) 파리선언의 원칙을 삼각협력에 적용하여야 한다. 특히 수원국의 주인의식(ownership)은 핵심적으로 보장되어야 한다. 공여국과 주축국은 조화롭게(harmonise) 역할을 나누어 수원국의 원조 요구와 우선순위 그리고 원조체계에 자국의 원조 정책을 일치(alignment)시키고자 노력해야 한다. 또한 성과지향적 관리(managing for results)는 상호책무성(mutual accountability)과 더불어 공여국과 주축국, 그리고 수원국 모두가 지켜야 할 원칙이다. 3) 상호보완 가능한 장점을 살려 삼각협력을 진행해야 한다. 이전의 성공적인 개발협력 경험을 바탕으로 하며, 행위자들 간 비교 우위에 있는 강점을 발굴, 이용하여 추진되어야 한다. 4) 반드시 충분한 관리 역량을 보장해야 한다. 삼각협력에서는 모든 참여자의 관리 역량이 상당히 중요하지만, 특히 주축국의 경우에 더더욱 그러하다. 주축국은 수원국과 함께 전체 삼각협력 프로젝트를 관리, 조율하는 역할을 담당하고 있기 때문에 주축국의 관리 역량이 삼각협력의 효과성에 중대한 영향을 미치기 때문이다. 5) 경험을 평가 및 교환하고, 학습한 교훈이 무엇인지 확인하며, 좋은 협력 관행들을 선별해야 한다. 사례 연구를 통해 삼각협력의 문제점을 발견, 평가하며, 상호 공유할 수 있는 교훈을 발굴하는 것이 중요하다. Langendorf and Müller (2011)는 국제개발협력의 새로운 대안인 삼각협력과 원조효과성의 관계를 분석하였다. 특히 이 논문은 원조효과성 의제에서 논의되는 핵심적인 원칙인 주인의식(owenership), 원조 조화(harmonisation), 성과지향적 관리(managing for results)와 더불어 가장 중요하게 논의되고 있는 역량 개발(capacity development)의 관점에서 삼각협력을 논하였다. OECD DAC 공여국 가운데 삼각협력에 가장 적극적으로 참여하고 있는 독일의 기술 협력 사례를 바탕으로 하였다.