한국의 삼각협력 현황 분석을 바탕으로 한 효과적인 집행 전략 및 체계적 도입 방안 모색 doc_id PCY_201508191120567241_21

협상비용을 줄일 수 있는 또 다른 중요한 제도적 장치는 삼각협력 집행 수단(instruments)의 다양하고 유연한 운영이다. 삼각협력의 당사국들의 다양한 이해관계, 특히 주축국과 수혜국의 이질적 이해관계를 절충하기 위해서는 협력의 폭과 수단을 넓히는 것이 유리할 수 있다. 예를 들어 지식공유 등의 기술협력 이외에도 금융협력 수단을 병행하거나, PPP나 CSV 등의 민관협력의 수단을 연계하여 사용하는 등의 유연한 운영은 삼각협력 당사국의 참여의 폭을 넓힐 수 있는 여지를 제공한다. “규정준수 감시 및 강제 비용” 역시 사업 집행과정의 투명화를 통해 줄일 수 있다. 이는 개발협력의 경험이 장기간 축적된 기존 공여국의 비교우위가 확실한 부분으로 기존 공여국이 규정준수 감시 및 강제를 담당하는 것이 최선일 것이다. 기존 공여국의 효과적 규정준수 감시 및 강제의 시행을 관찰하는 것은 주축국이 삼각협력을 통해 얻을 수 있는 주요 학습효과 중의 하나일 수 있다. 이러한 면에서 주축국은 축적된 개발협력의 역량이 큰 기존 공여국과 삼각협력 관계를 맺고자하는 유인이 있다. 이러한 관점에서 볼 때 기존의 개발협력 역사가 짧은 공여국에게는 규정준수 감시 및 강제 비용에 의한 거래비용은 이중의 부담이 될 수 있다. 국제사회의 삼각협력 현황을 파악하기 위해 2012∼2013년에 걸쳐 OECD Development Cooperation Directorate에서 실시한 서베이(OECD, 2013b)에 의하면 한국에서도 3건의 삼각협력 사업을 보고한 것으로 되어있다. 이 보고서에서 한국 사례에 대한 세부 사항은 기술되어 있지 않지만 3가지 삼각협력 사업이 KOICA에 의해 이루어졌음을 국무조정실을 통하여 확인할 수 있었다. 첫째로 2010년에 기획되고 현재 1차 종료된 카리브 중미 국가들의 기술자를 대상으로 콜롬비아의 직업훈련원에 초청하여 진행한 단기연수 사업이 삼각협력으로 분류되어있다. 둘째로 2013년에 미얀마의 농업분야에 베트남의 농업기술전수를 위한 남남협력에의 참여가 삼각협력 사업으로 분류되어 있다. 이는 아직 사업 기획단계에 있다. 마지막으로 라오스의 보건 분야에 태국 의료진이 참여하는 라오스 Q-Health 프로그램 사업도 삼각협력으로 분류되어 있다. 이는 아직 제안단계이다. 첫 번째 사업에서는 콜롬비아, 둘째 사업에서는 베트남, 세 번째 사업에서는 태국이 주축국의 역할을 한 것으로 보인다. 첫 번째 사업에서는 카리브 중미국가들, 둘째 사업에서는 미얀마, 세 번째 사업에서는 라오스가 수혜국인 것으로 보인다. 세 사업 모두에서 보이는 공통점은 각 사업의 주축국과 수혜국이 같은 지역경제에 속하였다는 것으로 주축국-수혜국 사이의 언어 혹은 문화의 유사성을 사업의 장점 내지는 동기로 간주한다는 것이다. 첫째 둘째 사업 모두 설계 단계부터 한국이 이니셔티브를 가지고 각 주축국과의 적극적인 협력을 통해 이루어진 사업이 아니라 주어진 남남협력에 한국이 지원하는 성격인 것으로 보인다. 즉, 독일이나 일본에서 많이 보이는, 사업 설계단계부터 적극적으로 참여한 삼각협력 유형은 아닌 것이다. 세 번째 태국-라오스의 보건 사업의 경우에는 코이카 현지 사무소의 역할이 있는 것으로 보인다. 세 사업 중 실제로 진행된 사업은 한 건 뿐이고 두 건은 기획 혹은 제안 단계에 있다. 실제로 진행된 콜롬비아-카리브 사업의 경우 단기연수 사업이어서 그 후속사업으로의 연장 가능성 등을 고려할 때 지속가능성이 낮은 사업으로 보인다. 이로 보건데 한국의 현재 삼각협력은 초기 모색단계에 있고 본격적인 시작은 아직 이루어지지 않은 것으로 보인다. 이는 한국의 짧은 개발협력의 역사와 삼각협력 집행의 복잡성을 고려할 때 충분히 이해할 수 있는 상황이다. 일본의 삼각협력의 역사는 1970년대 초까지 거슬러 올라가고 독일 역시 본격적인 시작은 2000년대 중반이지만 이 개념에 대한 고안과 탐색적 삼각협력 사업의 시작은 1980년대 중반까지 거슬러 올라간다. 그에 비해 한국은 OECD DAC 공여국으로서 공적원조를 시작한지가 이제 4년이 지났을 뿐이다. 이러한 배경에서 한국이 삼각협력을 한국의 중요한 개발협력 양식(modality)의 하나로 추진하고자한다면 제4장의 시소 균형 맞추기의 예에서 언급하였듯이 시행착오를 피할 수는 없을 것이다. 우선은 이에 대한 분명한 인식이 있어야할 것이고, 더불어 그 시행착오를 최소화하기 위해서는 한국의 개발협력에 삼각협력을 도입하여 얻을 수 있는 유익과 예상되는 거래비용이 무엇인가에 대한 충분한 고민이 있어야한다. 주어진 인력과 자원을 양자협력에 더 잘 사용하여 개발협력의 효과성을 제고하는 것이 더 낫다면 굳이 삼각협력을 도입할 필요는 없는 것이다. 이에 대한 판단을 위해서는 한국이 삼각협력을 본격적으로 도입하고자 하는 목적은 무엇인가 그리고 그 과정 중에 어떠한 전략적 접근법을 취할 것인가에 대한 명시적인 논의가 추진방안에 대한 제언에 선행하여야한다. 본 절에서는 한국에서 삼각협력 추진 시 지향점으로 삼아야할 목적과 한국의 개발과정과 현주소를 고려할 때 그 목적에 부합하는 집행전략에 대해 논의하고자한다. OECD(2013b) 설문조사에서 드러난 것처럼 삼각협력 당사자들이 삼각협력의 가장 큰 유익으로 “지식공유를 통한 상호학습(mutual learning)”에 의한 개발효과의 촉진을 꼽고 있고, OECD DAC이나 많은 UN 기구들도 이를 강조하고 있다. 독일과 일본에서의 현지조사에서도 이 점은 반복적으로 강조되었다. 삼각협력의 성격 자체가 다자협력이고 국제사회의 다극화와 분업의 맥락에서 논의 되므로 한국의 삼각협력도 이러한 국제사회의 추세에 따라 “지식공유와 효과적인 지속가능 개발”을 그 근간으로 삼는 것이 적합할 것이다. 이 두 가지 관점이 한국의 삼각협력 설계 시 접근전략에 어떠한 함의를 지니고 있는지에 대해 살펴보기로 하자. 둘 사이에는 차이가 있다. 지식공유와 개발효과성 관점에서 볼 때는 그 초점이 수혜국의 성공적인 개발이 되어야한다. 이 때 중요한 거래비용은 탐색·정보비용이다. 한국과 후보 주축국 사이의 비교우위 및 그 비교우위를 최선으로 활용할 수 있는 사업의 분야에 대한 정확한 판단이 선행되어야한다. 삼각협력의 도입단계에 있는 한국의 경우에는 이러한 탐색·정보비용을 최소화하기 위해서 우선 소수의 제한된 시범사업을 통해 한국의 비교우위와 효과적 집행 양식을 식별하여 삼각협력 역량 강화 및 경험 축적에 초점을 맞추어야한다. 이러한 심화된 경험축적을 통해 차후 삼각협력의 “협상비용”을 줄일 수 있다. 이 초기단계의 주축국 선택은 소수의 국가를 위주로 매우 신중하게 이루어져야한다. 이 단계에서 한국이 가장 노력해야할 것은 주축국과 수혜국의 개발 이슈들에 대한 상호학습이다. 1. 현재 국제개발협력사회에서 확산되고 있는 삼각협력의 논의에 한국 개발협력사회 역시 적극적으로 참여할 뿐 아니라 한국의 삼각협력 집행전략과 체계적 체제 설계에 대해 신중한 고려가 있어야 한다. 2. 한국은 그 발전과정의 특성상 공여국과 주축국의 이중적 역할을 동시에 효과적으로 수행할 수 있는 삼각협력 적격국가로서 큰 이점을 가지고 있다. 따라서 실효성 있는 접근을 할 경우 국제개발협력사회에서 삼각협력을 통하여 한국의 위상 제고 및 한국만의 개발협력 엣지 형성이 가능하다. 3. 삼각협력은 한국의 경제협력 뿐 아니라 다극화 되가는 국제사회의 질서에 부합하는 외교적 교류관계의 확대에도 큰 기여를 할 잠재력이 있다. 4. 하지만 삼각협력에 관련된 다양한 거래비용으로 인해 실제 집행 시 매우 신중할 필요가 있다. 이와 관련하여 한국의 삼각협력 체제 설계 시 집행절차의 투명성과 집행수단의 유연성을 핵심 개념으로 삼아야한다. 5. 한국의 공여국과 주축국의 양면적 정체성을 최대한으로 활용한 집행 양식의 실효성 있는 설계가 중요하다. 한국의 삼각협력 도입 단계에서는 기존에 존재하지 않는 역삼각형 유형의 시도가 한 예가 될 수 있다.